Lunes, 11 Diciembre 2017

“Gran parte de la razón por la cual han ocurrido adendas, es que se ha sacado una ‘torta medio cruda del horno’. Al hacerlo y servirla en la mesa, uno se da cuenta que todavía no está comestible, y, por lo tanto, hay que regresarla. Pero el horno no lo tienes al costado. Debes regresar a la pastelería para hornearla 20 minutos más. En el viaje, se van otros 20 y, a ese paso, se va 1 hora adicional. Eso es lo que ha pasado con las APP’s”.

 

Con base en el Plan Nacional de Infraestructura 2016 - 2025, elaborado por AFIN (Asociación para el fomento de la infraestructura nacional) y, desde su experiencia como ex titular del Ministerio de Economía, ¿cuáles son las acciones que el ejecutivo debería realizar?

 

Ese plan no es uno hecho por el Estado y, por lo tanto, no representa cuál es su visión sobre la brecha de infraestructura. Es útil, pero hay que recordar que AFIN es el gremio de constructoras, y allí, evidentemente, hay un incentivo, cuánto más grande es la brecha, le conviene porque habría mucha más inversión ¿Qué se ha hecho y qué se debe hacer? A fines del 2015 se realizó una reforma integral del marco de APP’s, luego el nuevo gobierno hizo otra con su propia visión, bastante más acotada, el 2016. La reforma del 2015 respondía a un diagnóstico de una serie de problemas que tenía el marco de APP’s en el Perú. Uno de ellos era que adolecíamos de instrumentos de planificación y programación: no teníamos un plan de infraestructura que fuera verificable y que el Estado pudiera reconocer como propio. Entonces, cuando se da el cambio y se modifica cómo se hacen las fases de inversión de un proyecto de APP’s, se crean los planes multianuales de inversión en APP’s, los cuales debían ser hechos por todas las entidades que lancen APP’s. Tienen una cobertura de 3 años y algunos elementos son evidentemente más largos. Estos son los insumos para ese plan de infraestructura del Estado. Las brechas, independientemente de quien las determine, son bastante grandes, entonces, se necesita primero que el Estado arme ese plan durante el 2017, que ahora está en ley, para que ya sea explícito como se las va a “atacar”, a priorizar, porque no se podrá cerrar en los próximos 10 años.

AFIN estimó en el plan antes mencionado una brecha de US$ 159 mil millones aproximadamente, lo que implicaría una inversión anual de 8.27% promedio del PBI actual para cerrarla. No obstante, las entidades públicas no logran ejecutar el 100% de la inversión programada ¿A qué cree que se deba esto?

El Perú en los últimos 8-9 años ha logrado un promedio aproximado del 5.5% del PBI en inversión pública. Otra parte de la brecha también se cierra con inversión privada. Como Estado, tienen que verse todas las modalidades de infraestructura y como ejecutarse cada cual: primero, la obra pública tradicional, que es el componente más grande, luego, las APP’s, segundo componente en tamaño, pero estas últimas están creciendo rápido. Hicimos una proyección antes de que yo deje el MEF, que si se lanzaban todos los proyectos, la participación de APP en el presupuesto de inversión pública del Gobierno Nacional podía llegar a ser de 27% en pocos años, y el tercero es obras por impuestos. No todo proyecto debe ir como APP, hay criterios que tienen que cumplirse que en el pasado no se han aplicado. La reforma también es que se apliquen los criterios (de elegibilidad, valor por dinero) como se hace en otras partes del mundo. Regresando al tema anterior, el Perú invierte 5.5% del PBI, ¿cuál es el promedio invertido por los países de la OCDE? Menos de 3%. Es cierto que ellos tienen un acervo en infraestructura construido, tienen menos brechas, pero ¿Cuánto invierte América Latina? 3%. Somos de los países con mayor inversión pública ¿Cuál es la recomendación que dan los organismos multilaterales? No existe una “regla de oro” formal, pero la guía, la aspiración, la recomendación es una inversión pública de 5 puntos del PBI. Nosotros ya  estamos por encima. Y sin incluir la participación de la inversión privada en infraestructura. Cuando se dice que hay que llevar la inversión púbica a 6, 7, 8, no tiene correlato con cualquier recomendación. No es que sea malo llevarlo al 8% del PBI, sino que, si se va a llevar allá, probablemente se generará estrés sobre la capacidad de ejecución y, probablemente, ese es un problema. Además, es imposible acomodar esas magnitudes dentro del espacio fiscal. Perú lo tiene en 5.5 y es uno de los más altos, pero, posee uno de los ingresos totales del gobierno general más bajos en toda la región. Los países de la región destinan 10%-12% de su presupuesto a infraestructura, y el nuestro ya está destinando cerca del 30%. La pregunta es si con una presión tributaria por debajo de 20 es realista decir “sigamos subiendo”. Y la respuesta es No, es irreal.

En los medios de comunicación, se suele hablar de que estas estimaciones se encuentran sobrevaloradas por temas como el de la corrupción. Entonces ¿cómo se puede abordar ese punto?

La respuesta a tu pregunta es encontrar canales de eficiencia y procesos rigurosos para usar mejor nuestro 5.5% en infraestructura y allí hay una serie de aristas que se tienen que analizar. Tras la reforma, que ahora toca terminar de implementar en la cancha, el Estado tiene que hacer planes multianuales, y luego de eso casos de negocio que justifiquen a detalle cada proyecto, antes de que las APP ingresen al proceso de promoción. Así, aseguramos que solamente entren proyectos que realmente tienen impacto y que tengan rentabilidad social. Pero las reformas también han tratado de cerrar los espacios de corrupción, justamente para evitar que haya dispendio de recursos públicos, tanto por la corrupción en sí misma, pero también por las ineficiencias. Hay adendas que son inevitables, pero también hay una gran parte debido a que se ha sacado una “torta medio cruda del horno”. Al hacerlo y servirla en la mesa, uno se da cuenta que todavía no está comestible, y, por lo tanto, hay que regresarla. Pero el horno no lo tienes al costado. Debes regresar a la pastelería para hornearla 20 minutos más. En el viaje, se van otros 20 y, a ese paso, se va 1 hora adicional. Eso es lo que ha pasado con las APP. Sin embargo, aquí el Estado termina “enganchado”. Obviamente, está el campo también de la pura corrupción. Al respecto, lo que se ha tratado es hacer un proceso mucho más estructurado, con fases claras, delimitadas con mucha más información para que los proyectos se planifiquen, para que se sujeten a espacio presupuestal, cuáles son los que deben entrar, se decida claramente cuáles deben ir como APP y cuáles no, y después solamente salgan de Pro Inversión o la entidad que haga la promoción, solo cuando estén realmente listos. La parte más dura es la de corrupción. Uno puede ponerle muchos candados, y es lo que se ha fortalecido con la reforma, pero la corrupción siempre puede encontrar la manera de manifestarse. Y ojo que hay más candados que en obra pública tradicional.

En otras ocasiones, ha señalado que el crecimiento no se puede dar sobre la base del sector público y que no deben ser consideradas las APP como instrumentos de política fiscal, de reactivación. Dados los problemas coyunturales como el caso de Chinchero, ¿el estado está tomando en cuenta estas ideas o ha optado por medidas de corto plazo?

Ahora tenemos una nueva ministra (en el MEF) que ha sido parte del staff de los anteriores, dicho sea de paso, que tiene que darle una vuelta de 180 grados a cuál es el pensamiento de APP’s de este gobierno. Uno de los errores más grandes sobre APP’s consiste en creer que se deben hacer porque te generan alivios fiscales. Hay un conflicto con lo que pueda ser el incentivo político que es hacer más obras ahora, pero dejar el pago a quien estará después. Entonces, aparece el error. No se debe usar como criterio de decisión que los pagos se difieran en el tiempo. Por ejemplo, hace tres semanas salió el Plan Multianual de Inversiones en APP del Ministerio de Transportes y Comunicaciones y supongo que los ingresos del gobierno general van a irse a 30 puntos del PBI (actualmente son de 18.5%), porque lo que han incluido es imposible financiarlo, es faraónico. Planes sectoriales de este tipo son un suicidio fiscal.

Otro de los problemas que están cometiendo es anunciar el uso de las APP como herramienta de política fiscal, de reactivación.Las APP’s son herramientas que nunca se deben usar como política fiscal ¿Por qué? Veamos el tema de sobrecostos. Uno de los principales problemas por los cuales las APP’s enfrentan sobrecostos en la etapa de ejecución es porque los proyectos han salido crudos por esta prisa en sacarlos. Un proyecto de APP, por estándar internacional, toma  aproximadamente 3 años en estudios hasta adjudicarlo. Y luego de esto, tampoco se ejecuta de inmediato porque los concesionarios tienen que cerrar el financiamiento, hacer los estudios de ingeniería de detalle, se debe lograr la entrega de predios, etc. Peor aún, una vez que entran, comprometen recursos públicos por décadas (los cofinanciados). ¿Cómo se pretende entonces usarlas como herramienta de política fiscal que por definición puedes mover en corto plazo y revertir luego? Las APP son una herramienta para cerrar brechas de infraestructura enfocado en estándares de servicio a los usuarios. No se deben apresurar ni usar para otros fines.

¿Cómo evaluaría a la actual gestión en cuanto al trato que se le ha dado al tema de inversión y destrabe de proyectos?

En temas de APP’s era necesaria una reforma que se hizo antes de irnos, y a la que le han hecho sus propios cambios que supongo sabrán sustentar de porqué. Lo urgente ahora es terminar de implementarla para mejorar procesos y proyectos. Hay muchas otras cosas, por ejemplo, cuando ves los problemas de las obras viales de la Municipalidad de Lima via Iniciativas Privadas. ¿por qué aparecen? Porque hicieron un “bypass” al marco legal, no pasaron los contratos por opinión previa del MEF porque el marco legal no incluía sanciones expresas. La reforma incluyó sanciones draconianas para esos casos. Así, hay muchas cosas que ya se han solucionado para adelante pero también hay otros que son de gestión, de aplicación e interpretación de la normativa de parte de los funcionarios de turno. Un ejemplo es la adenda del Aeropuerto de Chinchero, Otro ejemplo, la caída brutal de la inversión pública desde agosto 2016, que ha sido por problemas de gestión. Se ha acumulado toda una cola de proyectos que debieron salir en 2016 y 2017y ahora tendrán que hacerlo en los próximos meses y en 2018. Así es que por incapacidad pasada ahora se viene un fuerte impulso. Pero más allá de la coyuntura, lo importante es darse cuenta que se tiene que mejorar la eficiencia sin sacrificar filtros necesarios. Muchas veces, la eficiencia en la inversión pública tiene como principal enemigo la premura o el interés político. Por lo tanto, las cosas tienen que salir bien pensadas, muy bien planificadas, muy bien costeadas y después, sobre todo, tienen que salir cuando están listas para salir, no cuando alguien quiere que salgan. Esa es la idea de fondo.


 
Biografía del entrevistado:
 
Alonso Segura es ex ministro de Economía. Economista graduado de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Cuenta con una maestría y estudios de doctorado en Economía de la Universidad de Pennsylvania, Estados Unidos. Ha sido presidente del Comité Especial de Proyectos de Inversión Pública de Pro inversión y director de Cofide. También fue jefe del Equipo Especializado de Seguimiento de la Inversión, grupo encargado de identificar y levantar barreras a la inversión. Previamente ha sido gerente de Estudios Económicos y Estrategia de Inversiones del Banco de Crédito del Perú; asesor del director ejecutivo para la Silla del Cono Sur y funcionario del Departamento de Finanzas Publicas del Fondo Monetario Internacional, entre otros. 
 

Fuente: Perú 21, 2014.

comments