“Conga no va, Conga no va” arengaba hace ya un par de años una conocida banda local en uno de sus conciertos, en medio de un Perú polarizado en torno al debate sobre el “extractivismo”.
Al parecer, el camino ya es conocido: comenzamos con un turbulento menú de movilizaciones, mesas “de diálogo”, spots televisivos y las siempre recurrentes declaraciones de Estado de emergencia para finalmente terminar con una enorme factura de costos humanos y económicos —más de S/. 600 millones por Conga, según la Cámara de Comercio de Cajamarca [1]. Pero, ¿es éste el único camino?
El presente artículo intenta dinamizar la discusión sobre la necesidad de seguir trabajando en una política de ordenamiento territorial con miras a una política de desarrollo sostenible. En un país donde las actividades extractivas son sinónimo de conflictos sociales, una Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) en el marco de los Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial significaría, no solo una reducción drástica del clima de conflictos, sino una necesaria reducción de los costos económicos generados por el desconocimiento de las potencialidades –y necesarios límites– que se erigen sobre la explotación de nuestros recursos naturales.
Punto de partida: La configuración económica – política en el Perú
El devenir del Estado peruano se encuentra marcado por su pasado colonial centralizado en Lima. Este Estado fue siempre incapaz de ejercer un control territorial sobre su propio suelo y mar. En ese vacío de poder, el agente económico ‘empresa’ cumple muchas veces el papel de Estado, dejándole a este último un pasivo rol disuasivo. De esa forma, se configura un estado policial que reprime las demandas ciudadanas si éstas colisionan con los intereses de dicho agente.
Desde nuestro punto de vista, este panorama se agudizó desde la implantación de los planes políticos y económicos del modelo neoliberal en todo latinoamérica en la década de los 90 que devino, entre otros asuntos, en un enorme atractivo fiscal para la industria extractiva, así como el predilecto acceso que tuvo esta comunidad empresarial al aparato público. Esto debilitó y hasta suprimió la función reguladora de este aparato lo que evidenció, en palabras de Francisco Durand, una “captura del Estado” [2]. Es así que se configura una nueva estructura de poder tanto político como económico –una estructura paralela al poder estatal–, la misma que históricamente marcó la brújula de la agenda nacional.
En ese sentido, debemos entender la irrupción de instrumentos de zonificación y ordenamiento del territorio como un instrumente que surgió entre dos grandes procesos en desarrollo: por un lado la implantación del neoliberalismo en América Latina a través de las políticas de reforma y ajuste estructural del Consenso de Washington; y por otro, la consolidación de un incipiente sistema nacional de gestión pública ambiental en medio de presiones internacionales generadas por la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro en 1992. Es inevitable sostener que la necesidad de zonificar y ordenar el territorio entraba en contradicción con el modelo neoliberal debido a que “el modelo promovía la asignación óptima de recursos naturales de acuerdo a la lógica del mercado, y, por lo tanto, no se requería de ningún instrumento que regule donde, qué y cómo producir” (Glave 2010: 131) [3].
El éxito de la implementación de la ‘Primera generación de reformas del Consenso de Washington’ significó —para el Perú y la mayoría de países latinoamericanos— encontrar las condiciones bajo las cuales el viejo paradigma del crecimiento económico basado en la explotación del sector primario exportador pudiera recuperar el dinamismo perdido durante la crisis de la deuda externa [4]; garantizando con ello el éxito de la implementación de este primer paquete de políticas.
No obstante, a mediados de la década antepasada se identificó una serie de políticas ausentes, las cuales buscaron ser implementadas sin lograr mayor éxito. Nos referimos a la ‘Segunda generación de reformas del Consenso Washington’ que comprendió:
- Compensación social a sectores afectados por el ajuste y estabilización;
- Transparencia y rendición de cuentas: información, participación ciudadana e institucionalidad democrática
- Descentralización, como parte integral de un proceso de reforma del estado
Prueba del no éxito de la implementación de dicho paquete es que al menos en el caso del Perú, seguimos perpetuando una economía y política altamente centralizada con pocos mecanismos eficaces de consulta y control ciudadano. Bajo este estado de cosas, Glave sostiene que “ha existido en el país una tensión permanente entre la forma en que se han implementado los paquetes de política de ajuste y reforma estructurales, y la necesidad de construir instrumentos de planificación del uso de recursos” (Glave 2010: 133). La vigencia de la naturaleza conflictiva de esta relación se hace evidente cuando casi 10 años después de la ‘Segunda generación de reformas del Consenso Washington’ se defienden modelos como el del ‘perro del hortelano’ [5] que es un intento de implementar un conjunto de políticas que permitan acelerar la inversión privada aprovechando económicamente los recursos forestales, minerales, hidrocarburíferos y pesqueros, pasando por encima no sólo de derechos de propiedad comunales, sino también por encima de las etapas previas de construcción de un Plan de Ordenamiento Territorial en los diferentes niveles gubernamentales.
Con un Estado capturado y “un centralismo económico – político, altos niveles de desigualdad y exclusión social, y una fuerte concentración de riqueza en Lima” (Glave 2010: 124). Parece que poco podría hacerse en aras de planificar una correcta política de desarrollo sostenible; sin embargo, al mismo tiempo que se consolidaba el modelo de apertura y liberalización comercial también nacían y comenzaban a consolidarse una serie de instrumentos de gestión ambiental entre los que apareció la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) y el Ordenamiento Territorial (OT). En particular la ZEE, instrumento técnico que será materia de investigación del presente artículo. He aquí nuestro punto de partida.
Políticas para el Ordenamiento Territorial: La Zonificación Ecológica y Económica como instrumento técnico sustentatorio
Conforme a los Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial [6] el ordenamiento territorial se define como [7]:
Un proceso político y técnico administrativo de toma de decisiones concertadas con los actores sociales, económicos, políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, la regulación y promoción de la localización y desarrollo sostenible de los asentamientos humanos, de las actividades económicas, sociales y el desarrollo físico espacial, sobre la base de la identificación de potencialidades y limitaciones, considerando criterios ambientales, económicos, socioculturales, institucionales y geopolíticos. (MINAM 2013, 5)
Para Domingo Gómez [8] ordenar un territorio significa identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas en ese territorio de acuerdo con ciertos criterios y prioridades, lo que sería equivalente a la ordenación de los usos del suelo.
Para el caso peruano, el Concejo Nacional del Ambiente señala que en nuestro país el concepto de Ordenamiento Territorial se concibe como la planeación de las actividades humanas estratégicas para el desarrollo sostenible (CONAM, 2006: 14). Entendemos desarrollo sostenible como la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las del futuro para atender sus propias necesidades (Informe Brundtland, 1987) [9]. Con ello, nos queda claro que las políticas de Ordenamiento Territorial están pensadas como parte de la política sobre desarrollo sostenible.
Cabe mencionar que los principales problemas que el ordenamiento territorial busca atender son los siguientes [10]:
- Problemas derivados del desequilibrio territorial como el centralismo político y económico y las inequidades sociales.
- Degradaciones ecológicas y sobreexplotación de recursos naturales.
- Desconocimiento de los riesgos naturales en la localización de actividades.
- Superposición desordenada de usos.
- Accesibilidad a la explotación de los recursos territoriales.
- Accesibilidad de la población a los lugares de trabajo.
- Conflictos entre actividades y sectores.
Dicho Ordenamiento Territorial tiene como instrumentos técnicos sustentatorios a la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE), los Estudios Especializados (EE) y el Plan de Ordenamiento Territorial (POT). Siendo la primera de estos instrumentos la base de nuestro análisis.
La Zonificación Ecológica y Económica, es un proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales. Una vez aprobada la ZEE se convierte en un instrumento técnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales. (MINAM 2013, 6)
La ZEE se encuentra regulada por la Ley N° 26821 – “Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales [11]” que bien puede considerarse el punto de partida de la normatividad sobre Ordenamiento Territorial y Zonificación Ecológica y Económica, el Decreto Supremo N° 087-2004-PCM – “Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica [12]” y por el Decreto del Consejo Directivo Nº 010-2006-CONAM/CD – Directiva “Metodología para la Zonificación Ecológica y Económica [13]”.
Evidencia empírica del Ordenamiento Territorial y Zonificación Ecológica y Económica en las regiones
Finalmente, realizaremos una breve exposición de la evidencia empírica hasta ahora sistematizada. Además de ello, debemos reconocer que una limitación del presente trabajo es no contar con información más actualizada que la que nos ofrece GRADE en una de las investigaciones sobre Ordenamiento Territorial desarrollada por Manuel Glave. Información disponible en el siguiente cuadro donde puede observarse que —entre los años 2004 y 2007— Cajamarca y Cusco son las regiones con mayor número de municipalidades que han elaborado sus respectivos planes de acondicionamiento territorial.
En ese sentido, creemos que el camino al cual se hizo alusión al inicio del presente artículo no es el único y que una política de desarrollo sostenible encontrará respuesta en la superación de una “política mercadista” a la luz de una correcta lectura de las instituciones e instrumentos regulatorios de la actividad económica de una nación.
(*) Katia Toledo es alumna de la especialidad de Economía en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Enzo Velazco es alumno de la especialidad de Derecho en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos
Referencias:
[1] Fuente: El Comercio 26/08/2012
[2] Durand, Francisco. La mano invisible en el Estado. Lima: Fondo Editorial del Pedagógico San Marcos, 2010
[3] Glave Testino, Manuel. “Ordenamiento territorial y desarrollo en el Perú: Notas conceptuales y balance de logros y limitaciones”. Ponencia presentada en el Seminario Recursos Naturales y Desarrollo Rural en el Perú (1980 – 2010). Lima, 2010
[4] Crisis de la deuda: 2do gobierno de Fernando Belaunde Terry (1980 – 1985), 1er gobierno de Alan García (1985 – 1990)
[5] Para mayor información, ver: http://www.aidesep.org.pe/editor/documentos/58.pdf
[6] Aprobados por Resolución Ministerial N° 026-2010-MINAM
[7] Ministerio del Ambiente. Guía Metodológica para la elaboración de los instrumentos técnicos sustentatorios para el Ordenamiento Territorial, 2013
[8] Gómez Orea, Domingo. Ordenación territorial. Madrid: Ediciones Mundi – Prensa, 2002
[9] Informe Final de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas, 1987. Al respecto, ver: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/42/427
[10] Gómez, Domingo (2002), pp. 43 – 48
[11] Ver: http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/26821.pdf
[12] Ver: http://biblioteca.unmsm.edu.pe/redlieds/Recursos/archivos/Legislacion/Peru/DS087-2004-PCM.pdf
[13] Ver: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/B20630ED90AFA54105257B830075A509/$FILE/D.CD-010-2006-CONAM-CD.pdf
