Económica

Mayor y mejor priorización del presupuesto público en Educación: una agenda pendiente

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educación

Autor: Manuel Bernabé Velasco Arce1

En este artículo se analizará el nivel de presupuesto público asignado para el sector Educación hasta el año 2015, y los logros educativos que el Perú ha obtenido hasta dicho período, a fin de determinar si este ha sido asignado, y priorizado adecuadamente, en comparación al país que es el mayor referente en materia educativa del mundo: Finlandia. Asimismo, se esbozarán recomendaciones para su mejor priorización, a fin de lograr el fortalecimiento del capital humano, y por lo tanto de la productividad del país.

Además de estar relacionada con uno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (Educación de Calidad)2, de la educación depende cada vez más la productividad y la competitividad económica de los países. Sin embargo, según los datos del Informe Kliksberg (2012) en América Latina uno de cada dos niños termina el colegio secundario, y en el 20% más pobre, sólo uno de cada cinco niños termina el mismo, cifra que resulta alarmante ya que, además, de acuerdo con la CEPAL3, con menos de 12 años de escolaridad se está condenado a ser pobre. Por otro lado, respecto a la asignación de recursos públicos al sector Educación, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) señala que el gasto público como porcentaje del PBI de un país, debería ser mínimamente igual a 6%.

Haciendo un análisis en este aspecto para nuestro país, observamos lo siguiente: el gasto público en educación como porcentaje del PBI para el año 2015 representó el 3,6%4 -cifra por debajo del mínimo recomendado por la UNESCO- y el Gasto público en educación como porcentaje del gasto público total para el mismo periodo asciende a 16,4%5. Para entender más detalladamente esta problemática es importante recalcar que, la calidad en la provisión de los servicios educativos a nivel de Educación Básica Regular (inicial, primaria y secundaria) depende en gran medida del factor humano, es decir: de los docentes. En otras palabras, uno de los factores que explican en mayor medida los logros a nivel educativo, son: los profesores. Por lo tanto, de su adecuada remuneración, capacitación, y desempeño
depende la calidad del servicio educativo, y por lo tanto los resultados a nivel de logros educativos medidos en comprensión lectora, matemáticas, y ciencias.

En ese sentido, ahora examinemos la asignación del presupuesto público para el año fiscal 2015 (en función al PIM) destinado a la citada remuneración, a través de la genérica de gasto de: Personal y Obligaciones Sociales6. Así, realizando una comparación a nivel de ministerios, para el caso del Ministerio de Educación, dicha genérica ascendió a S/ 1,538 millones de nuevos soles, en tanto que para el Ministerio del Interior fue de S/ 5,615 millones de nuevos soles, y en el caso del Ministerio de Defensa escaló a S/ 3,179 millones de nuevos soles. Dicho de otra forma, el Ministerio de Educación ostentó para esa misma genérica de gasto, S/ 4,077 millones de soles menos, que el Ministerio del Interior y S/ 1,641 millones de soles menos, que el Ministerio de Defensa7, en el año fiscal 2015.

Por los argumentos presentados anteriormente, no resulta extraño que el Perú ocupó el último lugar entre los 65 países que participaron en la prueba PISA (Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes) del 20128 -resultado vigente al momento de elaborar el presente artículo-. La mencionada prueba evalúa la comprensión lectora, matemáticas y ciencias de estudiantes de 15 años, que cursan educación secundaria en los países miembros de la OCDE y otros países que aspiran ingresar a este organismo, como es el caso de nuestro país. Asimismo, tal como se muestra en el gráfico número 1, el porcentaje de alumnos de segundo grado de primaria que comprenden lo que leen para el año 2014 ascendió a 43,5 %, es decir sólo 4 de cada 10 niños comprende lo que lee. Si bien es un aumento significativo (el 2008 el porcentaje era de 16,9 %) aún nos encontramos en un nivel muy bajo. Del mismo modo los alumnos con nivel adecuado de razonamiento lógico matemático aumentaron 16,5 puntos porcentuales en el periodo 2008-2014. Sin embargo, esta situación sigue siendo dramática: solo 3 de cada 10 niños puede resolver los problemas de matemáticas de su grado.

GRÁFICO N° 1

Porcentaje de alumnos del 2° grado de primaria9 que alcanzaron los objetivos de aprendizaje esperados en las competencias de comprensión de textos o en el área matemática, de acuerdo con la estructura curricular vigente

 

En definitiva, el Perú no sólo está muy lejos en términos de distancia geográfica del país que es el mayor referente mundial en materia educativa: Finlandia, sino que, además, estamos bastante lejos de los logros educativos que el mencionado país logró en la prueba PISA desde que la OCDE inicio, el remoto año 2000 dicha evaluación10.

En línea con la dimensión analizada en el presente articulo: gasto público asignado a educación, la cual podría explicar las citadas diferencias a nivel de logros educativos entre ambos países, se examinará a continuación, a cuánto asciende el gasto público que realiza Finlandia en educación como porcentaje de su PBI, para luego hacer una comparación con nuestro país. Como es de esperarse, existirá una gran brecha entre ambos países, sin embargo, en el mundo de las políticas públicas, es importante determinar cuáles son específicamente las magnitudes de dichas brechas, a fin de establecer un plan de acción para cerrarlas paulatinamente.

CUADRO N.° 2

Gasto público en educación como porcentaje del PIB en Finlandia y Perú.
2001 – 2015.

 

En el gráfico número 2 apreciamos que, el gasto público en educación como porcentaje del PBI para el año 2015 en Perú representa el 3.97%11 mientras que el de Finlandia asciende a 7.03%12. En otras palabras, Finlandia invierte en educación pública cerca de dos veces más (1.8 veces más) de su PBI que Perú -o, 3.1 puntos porcentuales más que Perú-, a pesar de que el PBI de Finlandia es 23% mayor que el de Perú para ese mismo periodo13. Un indicador de desarrollo que utilizamos los Economistas, el índice de desarrollo humano14 (IDH). Nos muestra en el análisis comparativo para ambos países en el año 2013, que en el caso de Finlandia15, el IDH fue de 0,879 puntos, denotando que la esperanza de vida fuera de 80,7 años, la tasa de mortalidad (9,50%) y su renta per cápita sea de 37.400€ euros, situando a Finlandia en el puesto 23 del ranking mundial (184 países) mientras que en Perú16 el IDH fue 0,737 puntos. Por lo tanto, la esperanza de vida asciende a 74,5 años, la tasa de mortalidad (5,30%) y la renta per cápita sea de 5.017€ euros, situando a nuestro país en el puesto 78 del ranking17. Pongo nuevamente a Finlandia como ejemplo -sí, es cierto que las comparaciones son odiosas, pero también lo es que resultan necesarias-.  Así, Arrizabalaga (2013) afirmó lo siguiente:

En Finlandia para ser maestro se necesita una calificación de más de un 9 sobre 10 en sus promedios de bachillerato y se requiere además una gran dosis de sensibilidad social (se valora su participación en actividades sociales, voluntariado…) […] Cada universidad escoge después a sus aspirantes a profesores con una entrevista para valorar su capacidad de comunicación y de empatía, un resumen de la lectura de un libro, una explicación de un tema ante una clase, una demostración de aptitudes artísticas, una prueba de matemáticas y otra de aptitudes tecnológicas. «Son las pruebas más duras de todo el país» Al proceso de selección le sigue una exigente licenciatura y periodos de prácticas. No es de extrañar que los profesores estén muy bien considerados socialmente en Finlandia. Es un honor nacional ser maestro de Primaria.

Asimismo, Hanushek y Wößmann (2007) demuestran que una educación de altísima calidad contribuye con cerca de un punto porcentual adicional de crecimiento económico permanentemente en Finlandia y de dos puntos porcentuales adicionales para Corea, luego de controlar por otros factores que influyen el crecimiento (tales como el nivel del PBI inicial y los años de educación de la fuerza laboral), el aporte de la calidad educativa resulta estadísticamente significativo y cuantitativamente poderoso. Sin embargo, en el caso peruano, la pobre calidad educativa reduce el crecimiento económico potencial en dos puntos porcentuales.

A manera de colofón, las cifras analizadas tanto de asignación de recursos al Sector Educación, como de sus resultados a nivel de logros educativos muestran un claro norte al que apuntar. Cabe recalcar que, no sólo se trata de una mayor dotación de recursos presupuestales públicos al Sector Educación, de forma agregada -la cual definitivamente es necesaria-, sino de que, la citada mayor asignación de recursos al sector Educación se de orientada a resultados, y a factores que en función a las evidencias (i.e. políticas públicas basadas en evidencias), contribuyan en mayor medida a incrementar la calidad en la prestación de los servicios educativos, por ejemplo: fortalecimiento de las capacidades de los docentes, mejora de los programas curriculares, infraestructura educativa adecuada (incluyendo mobiliario y equipamiento), entre otros.

En línea con ello, es importante señalar que para hacer atractiva la carrera en el magisterio, es necesario generar incentivos económicos en su remuneración, de forma progresiva, a fin de que sea sostenible y técnicamente viable (i.e. que no se afecten las reglas fiscales del país, generando desbalances en la política fiscal).

Asimismo, queda claro que ha mejorado el aprendizaje a nivel de comprensión lectora y matemáticas, de los niños de segundo grado de secundaria evaluados -sin que ello amerite complacencia por parte del Ministerio de Educación, que es el ente rector en materia educativa, del país, ya que iniciamos con una base paupérrima, ver gráfico 1-, Sin embargo, existe la urgencia por mejorar aún más la calidad de nuestra educación, en todos sus niveles.

Por ello, es necesario impulsar con mucha más fuerza la priorización de la asignación de recursos de gasto corriente en este sector, orientándolo al logro de resultados. Sin dejar de lado que, un factor importante, en la provisión del servicio educativo, es: la infraestructura educativa. En otras palabras, la inversión pública provee la infraestructura necesaria para la prestación de servicios públicos al ciudadano (para la prestación del servicio público es imprescindible la infraestructura). Incluso, la citada infraestructura educativa tiene un impacto en el rendimiento escolar (medio a través de comprensión lectora, y razonamiento lógico matemático). Existe evidencia sobre ello, como la que menciona Velasco, (2014) “La infraestructura de la escuela es un factor importante para el rendimiento escolar porque cumple un rol motivacional y funcional, es decir, produce una mejor actitud en los estudiantes hacia el aprendizaje y facilita el proceso de enseñanza-aprendizaje”. El rol de la adecuada generación de infraestructura se encuentra bajo el ámbito técnico del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Consecuentemente, se debe realizar la identificación de aquellos factores -tanto de gasto corriente, como de gasto de capital- que incidan en mayor medida en el logro de resultados en el nivel educativo (como la mejora del rendimiento escolar en la Educación Básica Regular), considerando que los recursos son escasos, y se deben utilizar en aquellos factores que sean más costo-eficientes, y logren un mayor valor público. Todo ello, con el fin de fortalecer nuestro capital humano y hacer realidad la inclusión social, a través de una excelente educación, que les permita a los ciudadanos acceder a mejores oportunidades, e incrementar su calidad de vida.


1 Economista con estudios concluidos en la Maestría en Economía. Coordinador Residente del Programa de Gestión de Finanzas Públicas a nivel Subnacional, de la Cooperación Suiza – SECO (State Secretariat for Economics Affairs).

2 Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) número 4 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD

3 Comisión económica para América Latina y el Caribe – CEPAL.

4 Fuente: Escale. Gasto público en educación como porcentaje del PBI (%) Gasto corriente y de capital en instituciones educativas y administración de la educación realizado por el gobierno central y los gobiernos regionales y locales, expresado como porcentaje del producto bruto interno.

5 Fuente: Escale. Gasto público en educación como porcentaje del gasto público total (%) Gasto corriente y de capital en instituciones educativas y administración de la educación realizado por el gobierno central y los gobiernos regionales y locales, expresado como porcentaje del gasto público en todos los sectores (salud, educación, defensa, etc.).

6 Gastos por el pago del personal activo del sector público con vínculo laboral, así como otros beneficios por el ejercicio efectivo del cargo y función de confianza. asimismo, comprende las obligaciones de responsabilidad del empleador. incluye las asignaciones en especie otorgadas a los servidores públicos

7 Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (SIAF – SP), fecha de consulta: 09 de abril del 2015. Montos totales del PIM 2015 para la genérica de gasto correspondiente a Personal y Obligaciones Sociales por Ministerios: Sector Interior: S/ 5,615,272,23; Ministerio de  Educación. S/ 1,538,016,759; y Ministerio de Defensa. S/ 3,179,461,514.

8 El examen es elaborado cada tres años por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

9 2º grado de primaria participantes en la evaluación censal.

10 Puestos obtenidos por asignatura en la prueba PISA para Finlandia del 2000 al 2012 por asignaturas. Matemáticas.- Año 2000 (4to) Año 2003 (1ro) Año 2006 (1ro) Año 2009 (4to) Año 2012 (8vo). Comprensión Lectora.- Año 2000 (1ro) Año 2003 (1ro) Año 2006 (2do) Año 2009 (2do) Año 2012 (4to). Ciencias.- Año 2000 (3ro) Año 2003 (1ro) Año 2006 (1ro) Año 2009 (1ro) Año 2012 (3ro). Fuente: OECD – PISA. De, http://www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results.htm

11 Fuente: Banco Mundial – Estadísticas (Datos).

12 Idem.

13 Idem. PBI de Finlandia: € 204, 015Millones de Euros (M.€). PBI de Perú: € 152, 404 Millones de Euros (M.€).

14 El cual está compuesto por tres parámetros: vida larga y saludable, conocimientos y nivel de vida digno

15 Fuente: Banco Mundial – Estadísticas (Datos).

16 Idem.

 

Bibliografía

Arrizabalaga, M. (25 de Marzo de 2013). Así consigue Finlandia ser el número 1 en Educación en Europa.

Hanushek, E. A., & Wößmann, L. (2007). The Role of Education Quality in Economic Growth. Washington D.C. : World Bank Policy                       Research Working Paper 4122.

Velasco, D., Campana, Y., Aguirre, J., & Guerrero, E. (2014). Inversión en infraestructura educativa: una aproximación a la medición de sus           impactos a partir de la experiencia de los Colegios Emblemáticos. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social – CIES.

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