“Supongamos que la tecnología peruana no es buena y la que tiene un extranjero sí. Si se cerrase la competencia en favor de los productores nacionales, el que va a pagar las consecuencias es el consumidor peruano.»
¿Qué es y cómo nace el término “regulación”?
El término regulación es bastante amplio. En economía se puede distinguir diferentes ámbitos de aplicación del término. Uno de ellos es la de los monopolios naturales, que es en lo que se va a concentrar. Pero también se aplica a otros aspectos. Por ejemplo, la regulación medio-ambiental, de la seguridad y la salud en el trabajo. Hay una serie de intervenciones del Estado referido a lo que es la regulación.
En lo que son los monopolios naturales, básicamente, la idea es que, en las economías, existen algunas industrias que tienen la característica de tener costos sub-aditivos. Es decir, son industrias donde hay una inversión muy grande. Y esto se da típicamente en las industrias de redes. Por ejemplo, lo que es el saneamiento se considera un monopolio natural, porque hay que hacer redes de agua y desagüe. La red de transmisión eléctrica también requiere de gran inversión, redes de distribución eléctrica también tienen esa característica. Antiguamente, todo lo que era la telefonía fija también se consideró como un monopolio natural. Y, de hecho, la historia de la regulación está íntimamente relacionada al tema de la industria de telecomunicaciones. Ocurre que cuando inventan el teléfono, se patenta y se usa comercialmente. Lo que apareció con el tiempo fueron un conjunto de redes locales, en la medida que la dimensión comienza a ser socializada. Pero, tiempo después, se descubre la tecnología para la llamada de larga distancia. Las autoridades norteamericanas al ver que esta compañía que había hecho los inventos y crecía a expensas de los demás, concibe una idea de regulación. Se permite que esta empresa expanda, buscando que les dé el servicio a todos, con un precio que sea menor. En la medida que la empresa tiene economías de escala, este precio irá a caer y esto hace que más gente acceda al servicio. Más o menos así se concibe. Esto quiere decir que apareció inicialmente como una preocupación por la regulación de los precios, así fue que al monopolio natural se le asoció la regulación de ellos. Modernamente, se habla de un compacto regulatorio, que es la regulación del precio, de la entrada, de la calidad. La cual es un poco más sofisticada.
¿Cuál es la estrategia económica detrás de las instituciones para regular este tipo de mercados?
Primero, se debe saber de qué manera, a través de las políticas públicas, se puede hacer una asignación eficiente. Una forma de hacerlo es confiar en la contestabilidad de las industrias. Eso quiere decir que existen industrias que pueden ser muy concentradas siendo monopólicas, pueden permanecer sin regulación. Pero, normalmente, los economistas entienden que debe de ser así cuando el grado de contestabilidad es muy alto. Es decir, si bien es cierto que puede no existir competencia en un mercado, puede ser que exista una competencia potencial, que disciplina a la industria que está dentro. Pero, para que esto funcion, también es cierto que no deben existir barreras a la entrada, en algunos casos se habla de costos hundidos. Pero uno más bien asocia industrias concentradas con barreras a la entrada y costos hundidos/inversiones altas. Cuando esto pasa, la competencia potencial no disciplina bien a la empresa que opera en la industria. Y la que está adentro puede hacer beneficios extraordinarios sin necesariamente atraer la entrada. Cuando hay barreras a la entrada o salida, la empresa que va a entrar se preocupa de que, si entra y las condiciones de rentabilidad ya no son las adecuadas, pueda salir rápidamente. Esto es aprovechado por las empresas que están operando actualmente. Ellos saben que, si hay una entrada y ellos bajan el precio, la entrada va a ser no rentable, pero si hay barreras a la salida, porque, por lo general, se necesita hundir costos, la empresa que puede entrar se desanima. Esto es porque la posible entrante observa un precio alto al inicio, pero cuando entra, enfrenta un precio bajo establecido por la firma actual. Y cuando lo van a bajar esta firma va a querer salir, pero ya ha hundido costos. Aquí se presenta la barrera de salida. Por lo tanto, en ambos escenarios no hay entrada.
Desde el punto de vista de la política pública, cuando la contestabilidad no funciona, la literatura económica ha desarrollado varios escenarios. Un primer escenario es subastar el mercado, a lo cual se le llama subastas Dempset, por un articulo en el que se desarrolla este tema por el profesor Dempset en el año 68. Cuando se publica, este autor cuenta que cuando no se puede lograr competencia en el mercado, lo que se puede hacer es generar competencia por el mismo. Entonces, estas subastas piden, en un mundo muy sencillo, a las empresas que están postulando un menor precio y se le dará la industria a quien cobre el menor precio. Teóricamente, la empresa debería cobrar el costo medio y, por lo tanto, debería ser la empresa más eficiente, la de menor costo medio, la que debería ganar. Sin embargo, con el tiempo esta idea causó mucha polémica. Una subasta por el mercado describe un mundo muy sencillo.
En el país, ¿las empresas transnacionales son más eficientes que las nacionales? ¿son más favorecidas desde el punto de vista regulatorio?
La ley peruana no sanciona una inversión extranjera creando una competencia distinta, pero, si hacen bien las cosas, esto tiene que ser en beneficio del consumidor. Supongamos que la tecnología peruana no es buena y la que tiene un extranjero sí. Si se cerrase la competencia en favor de los productores nacionales, el que va a pagar las consecuencias es el consumidor peruano.
Volviendo al tema de las subastas, las que te mencioné describen un mundo muy sencillo y, por ello, no funcionan. La crítica más sencilla es la siguiente: imagína que tú subastas y una empresa gana con un precio determinado, digamos 10. Debemos notar que el mundo económico está caracterizado por shocks de oferta y de demanda. Cada día hay nuevas noticias. Supón que, en el periodo posterior a la subasta, nos enteramos que los costos van a ser más bajos, entonces nos hemos quedado atados a un precio muy alto. O puede ser al revés, ¿qué pasa si la empresa fue optimista y no intuyó una recesión, y su costo medio resulta más alto de lo que espera?
Existe una tercera manera, la industria mixta. Consiste, básicamente, en apuntar a una industria bajo un liderazgo de cantidades, dónde hay una empresa líder, de naturaleza estatal, cuyo objetivo es producir una gran cantidad.
Por ejemplo, Petroperú…
Claro, al producir una gran cantidad lo que está haciendo esa empresa es disciplinar el precio del mercado. Porque si las empresas privadas aumentan esa cantidad, los precios siguen bajando, a niveles razonables para la entidad estatal por supuesto.
Sin embargo, también existe críticas para esta industria mixta, porque descansa en una entidad estatal. La historia latinoamericana y del Este de Europa lo que demuestran también es que las empresas públicas en el largo plazo suelen ser muy ineficientes, politizables, cada gobierno quiere escoger a un gerente a este y cada gerente quiere escoger a su propia gente. Entonces, tienden a tener procesos de descapitalización muy grandes. De esa manera, si la empresa líder se vuelve ineficiente, se va generando una industria que no se quiere ¿Por qué? Porque la empresa líder, la más grande, que se supone debería producir más, es la que tiene más costos, y ocurre que no va a querer producir más porque eso significaría estrechar su margen precio-costo, por lo que el Estado tendría que subsidiar a esa empresa pública.
¿Qué tan creíble son las sanciones regulatorias a una empresa? Por ejemplo, Telefónica tiene una deuda grande y es una de las empresas más rentables. En el largo plazo, ¿es factible que conviva una deuda alta con su rentabilidad?
La regulación, a diferencia de, por ejemplo, los esquemas de competencia como los que tiene el Indecopi, funcionan bien y rápido. En un problema de competencia como el que se enfrenta esta reguladora, se tiene que una empresa comete una infracción y, mientras que se pueda probar, ocurre un proceso que suele demorar muchos años. En cambio, el regulador puede reaccionar muy rápido. Esa es la ventaja de una industria regulada, es mucho más efectiva.
Lo que mencionas se refiere a la tributación, ese no es un tema de regulación, es un tema de impuestos.
¿A diferencia de la tributación, entonces, el marco regulatorio es más eficaz?
Si, la deuda que mencionas no es una sanción que se paga al regulador sino a una entidad tributaria. Es una deuda en la que, además, la empresa tiene algunos elementos para defenderse, porque parte de esa deuda es que no hubo una facturación en la época de los teléfonos públicos.
En ese periodo, no se llevaba un control porque hubo un momento en el que la telefonía pública fue como el prepago en el móvil. La telefonía pública fue la manera en que la gente tenga teléfono. Fue así que se estableció una planta de 150 mil teléfonos públicos por todo el Perú. Y muchos de estos se hicieron en las bodegas, les llamaban los bodegueros.
Con el prepago pasó lo mismo. En general, en la industria móvil lo que se registraba bien era el post-pago, porque las empresas te pedían todos los datos y podían ver tus transacciones. Pero, para que la industria se expanda, apareció el prepago. Una persona podía comprar 40 teléfonos y luego los revendía. Y el servicio era ahí cargando al teléfono y podías hacer una cantidad de llamadas. Entonces, eso no se registró hasta que, en los binacionales con Colombia, años 2014 2015, por un tema de seguridad nacional, se decidió en el Perú tener una estrategia para controlar también el prepago. Y se emitieron unas normas que se han seguido implementando. Es por etapas, que ya se hicieron en esta última administración, algunas de ellas. Por ejemplo, se te cierra la línea móvil por alguna infracción
¿Se puede decir que ha evolucionado la institucionalidad en materia de la regulación?
Sí, pero eso se hizo en la administración anterior. Se regularizó que, dentro de un año, si no se ha registrado el teléfono móvil prepago que uno posee, se iba a cortar la línea. De tal manera que hoy en día en el Perú ya existe registros de prepago. Pero allí hubo una regularización ex-post. Entiendo que, en los temas impositivos, especialmente con respecto a la empresa Telefónica, esta tuvo algo que ver. Una parte es el tema del teléfono público, porque la empresa puede argumentar que no se registró en esa época. Tengo la sensación de que, en ese aspecto, el mundo regulatorio, es muy ordenado. Es decir, se logra que las empresas hagan lo que el regulador dice. El problema de la regulación es la familiaridad entre el regulador y la empresa.
Biografía del entrevistado:
José Gallardo es ex miembro del Consejo Directivo del BCRP. Fue jefe del área de estudios económicos de OSINERGMIN y ha ocupado la gerencia de políticas regulatorias de OSIPTEL en 2005 y 2008. Tiene una maestría y es candidato a doctor en Economía en la Universidad de California, en Berkeley. Egresado de la Universidad Católica (PUCP).
