Económica

La Privatización: aproximaciones para el caso peruano

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El tema de privatización ha sido uno relevante en la historia peruana, en particular desde la década de 1990. El profesor José Tavara nos da en esta entrevista su perspectiva sobre el caso peruano.

P: Se considera que la privatización ha sido una herramienta que ha ayudado al Estado a cumplir su rol, a mejorar la eficiencia y controlar mejor el gasto público. Es conveniente o siquiera posible que se privaticen las empresas públicas restantes? ¿Cual es la tendencia internacional respecto a ese tema?

R: Como idea general, uno por analogía no podría decir que se puede tercerizar la responsabilidad, hay una serie de funciones públicas que no son delegables, un funcionario público no puede deshacerse de las responsabilidades que tiene. Yo creo que influye mucho la ideología en esta discusión sobre privatización. Nos hemos pasado de un extremo ideológico que era salvo el Estado todo es ilusión y hay que nacionalizar todo para que los problemas se resuelvan al otro extremo que es privatizando todo las cosas se arreglan, y si uno observa cómo funcionan las sociedades en el resto del mundo, uno encuentra distintos caminos en casi todos los casos, por no decir todos, siempre hay una combinación de Estado con mercado, de hecho hay corporaciones y el Estado tiene que hacerle un contrapeso a estas. La privatización nos cambia la estructura de sentidos. Una empresa pública opera con objetivos con una lógica distinta a la que marca el funcionamiento de una empresa privada, una empresa privada lo que quiere es obtener beneficios. Lo que se preguntaría alguien para poder responderle a los fundamentalistas de un extremo, ya que del otro extremo ya casi han desaparecido, ya nadie plantea nacionalizar todas las empresas, pero los del otro extremo, que todavía están vivos y activos, habría que preguntarles ¿por qué no se observa que se haya privatizado las empresas de agua en el mundo capitalista?¿por qué los regímenes más pro mercado más fundamentalistas han parado?, ¿por qué Pinochet porque no privatizó el cobre? Hay una serie de respuestas a todas estas preguntas que alguna vez han hecho los historiadores. En el caso de Perú, la privatización no es la varita mágica, como tampoco lo fue la nacionalización o estatización, es un error pretender que cambiando solamente la propiedad los problemas se van a resolver.

P: ¿Usted cree que las empresas que manejan los recursos de primera necesidad no deberían ser privatizadas?

R: No es que deban o no. Hay que examinar la experiencia histórica de privatización de esas empresas, hace poco leí un artículo en el que explicaban por qué no se observa en el mundo que se emplee completamente la gestión del agua y había una serie de razones que justamente tiene que ver con la complejidad de los sectores que tienen que ver con las grandes externalidades que existen, por ejemplo el acceso a recursos hídricos y los problemas de salud, el hecho de que existan diferentes usos que compitan entre sí: para uso agrícola, para riego, para consumo humano. El problema también abarca la disposición de las aguas residuales, porque no solo se trata de consumir el agua, sino preocuparnos por la que ya ha sido utilizada y si no se trata de forma adecuada, generará una serie de efectos en la contaminación. Son problemas complejos, y, justamente, lo que leí en esta revisión de las experiencias históricas de gestión de recursos hídricos es que una de las razones que estos autores destacan como factor explicativo de por qué no se entregaba a la gestión privada, el servicio de agua y de alcantarillado es por las grandes externalidades que esto genera. En el caso de Lima, y también de muchas ciudades, la producción del servicio requiere de gestión de cuencas, de fuertes inversiones en represas y esas inversiones, en gran parte, son costosas. Requiere de inversión en recursos públicos; de hecho, gracias a la inversión en represas que la agroindustria expandió en el país, hubo mucha inversión del Estado en infraestructura de riesgo en particulares obras grandes de irrigación, además de promover incentivos tributarios y regímenes laborales especiales, en el caso de la agroindustria, pero en el caso del agua como insumo de producción agrícola es evidente el rol clave que juega el Estado financiando obras con nuestra plata, ya que opera con los impuestos que pagamos los ciudadanos. Igual en el caso del agua para el uso humano, requiere de muchas inversiones, requiere de manejo integrado de cuencas, requiere de la cooperación de muchas autoridades nacionales y de gobiernos subnacionales, hay una serie de complejos problemas de coordinación y gestión que no pueden estar a cargo de una sola empresa privada, sería incapaz de resolverlos, por eso se explica que no se haya privatizado Sepadal, etc, uno lo que podría hacer es contratar a una empresa privada para que construya y de hecho se hace, no es que sedapal este verticalmente integrada y hace todo, sedapal contrata con una serie de empresas privadas la construcción de obras de infraestructura, etc, pero una cosa es que la empresa pública contrate empresas privadas para una serie de servicios y  obras y otra cosa es que se desresponsabilice de la producción del servicio, es completamente distinta

P: Durante los gobiernos de García y Humala se dio un fuerte impulso a APPs o a la cooperación con el sector privado para la construcción de infraestructura, sin embargo eso llevó a múltiples casos de corrupción e inversiones sin el resultado esperado ¿Es solo un tema de corrupción de funcionarios específicos o es más un tema de falta sistemática de rigurosidad al establecer dichos convenios?

R: Conceptualmente, aquí estamos hablando de las APPs, de una modalidad distinta de privatización, que tiene que ver con la privatización de la inversión, la inversión pública que estuvo cargo del estado bajo la modalidad de obras públicas, la modalidad cambió y se entregó a privados todo el paquete, todo el diseño de la obra en infraestructura, la construcción, el financiamiento y la operación ,eso es la app, lo que busca es aprovechar las sinergias, las potenciales ventajas, efectos positivos, externalidades, entre las diferentes etapas de un proyecto que son la concepción la formulación del proyecto la ejecución, la construcción y la operación de las instalaciones construidas, la producción del servicio, sobre todo ha avanzado mucho el tema de las apps en el tema de la infraestructura del transporte, portuarias y aeroportuarias.

Ahora los especialistas, uno de los líderes de la teoría de los contratos incompletos, leí hace poco un artículo sobre él, me llamaba la atención el riesgo de privatizar inversiones en una serie de servicios que tienen atributos en una calidad difíciles de observar y de medir y se refería precisamente a escuelas y cárceles y hospitales. es razonable que el estado vía sus organismos públicos como el ministerio de salud contrate con empresas privadas la construcción de un hospital  pero una cosa es contratar a una empresa constructora, y otra cosa es encargarle al sector privado el diseño, la construcción y la operación de un hospital, es totalmente distintos, porque el privado va a estar motivado por el objetivo de la ganancia y hay una correlación positiva evidente entre costos y calidad, la calidad del servicio si uno la quiere elevar el costo aumenta, en un hospital por ejemplo si uno quiere darle una buena atención al paciente, tiene que darle una atención mínima de 15 minutos la consulta, una consulta de 15 o 30 cuesta más que una de 5 minutos, una de 5 puede ser un chiste, para poder producir más y ganar más plata y poder elevar la productividad del hospital uno podría pretender  ponerle límites a los médicos para que atiendan un máximo de 10 min, pero si son pacientes que requieren atención por un periodo más largo? el costo se eleva y eso se refleja en los indicadores de productividad, la ganancia de la empresa se reduce, entonces hay una serie de incentivos perversos, en este tipo de servicios que tienen este tipo de atributos que son difíciles de monitorear, Oliver Hart justo destacaba el riesgo de utilizar el mecanismo de las apps para este tipo de servicios, el otro ejemplo era con las cárceles tercerizar la operación de las cárceles, entonces en otras cosas hay menor preocupación, como una carretera, alguien quiere invertir en el diseño, perfecto se le pone un peaje, y se puede monitorear, una cosa es una carretera y otra cosa es un hospital o una escuela, aquí digamos los fundamentalistas han radicalizado su discurso y creen que porque resulta razonable las apps como mecanismo para el desarrollo de la infraestructura en el caso específico de las carreteras, que lo mismo puede ocurrir con los hospitales, entonces hay que ver caso por caso y un tema muy importante que tiene que ver con la corrupción justamente tiene que ver con las reglas que regulan los procesos de decisión, cuando está muy concentrado el proceso de decisión en equipos muy cerrados y que además no tienen autonomía, los riesgos de corrupción son muchísimo más altos.

P: ¿Podría explicarnos cómo sería la aproximación teórica al caso peruano y cómo la práctica se distancia de eso?

R: Nuevamente, vale destacar que la privatización no es un objetivo, sino una herramienta, uno de los grandes errores de varios economistas, justo tiene que ver con la confusión entre objetivos e instrumentos, si se usa bien el instrumento y uno tiene claro el objetivo no hay problema, pero si uno confunde y cree que el instrumento es el objetivo, privatiza por privatizar.

 P: ¿Usted cree que el Estado sería capaz de entregarle algún servicio público, como lo menciona Oliver Hart, a una empresa privada?

R: Bueno, ya lo estamos haciendo, en el caso de Essalud, entiendo que hay APPs, entiendo que hay un hospital que ha sido diseñado, construido y hasta operado bajo esa modalidad. Lo que generalmente ocurre es que los costos son mucho más altos, al final, el sector salud tiene su propia complejidad, hay bastante corrupción en diferentes modalidades, y en un sector en el cual hay corrupción utilizar ese mecanismo puede empeorar las cosas. Algunos creen que privatizando todo la corrupción se resuelve, pero ya lo hemos visto, hemos llegado al extremo de privatizar la inversión pública y los resultados están ahí

 C: Claro, todos nuestros ex presidentes del 2000 en adelante con investigaciones por corrupción.

R: Exacto. Hay otros sectores que también vale la pena discutir, hubo una privatización de facto, un ejemplo clarísimo es el de la seguridad ciudadana, la gente paga serenazgo, paga los impuestos con los cuales se financia a la policía nacional, paga el wachiman del barrio, paga a veces a la empresa prosegur o alguna empresa dedicada a ese rubro y aún así asaltan a la gente y eso es resultado de la privatización, no se ha entendido que la seguridad es un bien público, hay que subsanar con recursos públicos, la gente podría pagar menos y tener una mejor seguridad si entendiéramos bien la especificidad y la particularidad que tienen ese tipo de bienes y es mucho más eficiente proveerlos como bienes públicos que privatizándolos, en el Perú lo que hicimos fue reducir el tamaño del estado, a mi juicio, hubo intereses de por medio, reducir el presupuesto de la pnp con lo cual empezaron a proliferar empresas privadas de seguridad que son toda una industria y al final los que asumen las consecuencias son los pobres, la gente que no puede asumir los gastos de seguridad y es muy injusto, que solamente los ricos que pueden encerrarse en sus barrios con guardias de seguridad privada pueden vivir tranquilos y no como el resto de la gente.

 P: ¿Usted cree que el Estado peruano posee capital humano capacitado para ampliar su rol dentro de la economía? ¿es mejor apostar por un rol muy limitado pero cumplido con eficacia o ampliar las responsabilidades pero cumpliendolas a medias?

R: Estamos en un equilibrio de bajo nivel, al menos utiliza esta metáfora eufemismo de la trampa de los ingresos medios, que ya llegamos a un nivel y no podemos dar el salto, hay mucha literatura que muestra el rol que juegan las instituciones en los procesos de desarrollo, que son básicamente las reglas que estructuran las interacciones, no solo las reglas del juego, sino también las normas formales e informales, la cultura, etc, algo de eso mencionaba el primer ministro, que no se refiere solo a emprendedurismo, sino a espíritu cívico también, entonces lamentablemente hemos retrocedido mucho en el país en ese campo y nadie discute temas fundamentales como por ejemplo la reforma tributaria, con un estado raquítico, la gente dice que tenemos mucha burocracia, pero fiscalmente hablando, desde el punto de vista fiscal, el tamaño del estado es pequeñísimo a comparación con estándares internacionales, en un país tan complejo con la geografía que tenemos con tantas brechas de infraestructura, en calidad de servicios, tanta desigualdades, me parece suicida no darse cuenta, que requerimos un estado moderno, eficiente, al servicio de la sociedad, que permita que los mercados se desarrollen, con un buen estado que opere de forma eficiente los mercados se van a desarrollar pero lamentablemente hemos tenido la visión de “Mientras más pequeño sea el estado, más se van a desarrollar los mercados”, ningún historiador serio acepta una premisa de ese tipo, los países que primero se desarrollan en el capitalismo como Inglaterra, EEUU, Francia, son países con estados fuertes, modernos, eficientes incluyendo sus fuerzas armadas que les crean mercados. hay mucha ideología y poco análisis histórico

 P: Respecto al tema de la reforma tributaria, se sabe que la tarea es amplia y que el cambio tiene que ser sistemático, también se presuponía que esta reforma traería mayores ingresos y también regulación en todo este tema de que los trabajadores no estaban formalizados, ¿usted ve avances en esta reforma?

R: Se ha mostrado mucha resistencia para poder discutir la Reforma Tributaria, lo que está en la agenda del debate político es la aplicación de una ley contra la elusión tributaria, es decir las empresas que usan vacíos normativos o ambigüedades para pagar menos impuestos o hagan transferencias a países que tienen una pensión tributaria muy bajas, inflando precios de transferencia, se ha elaborado una reglamentación bastante avanzada para poder cortar ese tipo de conductas y sancionarlas, obviamente enfrentan la resistencia la CONFIEP, las grandes empresas que se resisten a asumir su responsabilidad. Estoy convencido que hay que ensanchar también la base tributaria, hay mucha gente que podría pagar más impuestos y no lo hace, mucha informalidad por ese lado, gente que no cumple con sus responsabilidades laborales, yo creo que este cambio de año es un buen tema para introducirlo en la discusión y todos tenemos que aportar, grandes y chicos en la medida de sus posibilidades. No puede ser que la gente que tiene casas en la playa pague una fracción ridícula por tenerlas, habiendo tantas necesidades en el país, los impuestos a la propiedad son bajísimos, a la transferencia genética de activos son casi inexistentes, eso no se observa en los demás países capitalistas avanzados, porque tienen impuesto  a la propiedad, a las herencias, impuestos a la renta más racionales, hay toda una discusión que debemos tener, hay un tema de cultura tributaria que tiene que ver con el hecho de que la gente percibe que no recibe nada a cambio por los tributos que paga, como el ejemplo que puse de la Policía, entonces si la gente no recibe servicios la gente se va a resistir a pagar impuestos, ahí hay una tarea de comunicación del estado, tienen una función pedagógica fundamental, tienen que comunicar, los medios de comunicación juegan un rol importante, también habría que regular el uso de espectro radioeléctricos, el mtc controla licencias a las empresas radiodifusoras que tengan un horario determinado de publicidad estatal,entonces se podría tranquilamente establecer un horario razonable para que el estado comunique que discutan temas ambientales, tributarios, para ir educando la ciudadanía, el nivel de discusión es muy pobre.

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