Económica

«Los peruanos ya aprendimos que la inclusión social debe ser vista como una política de Estado, y de ninguna manera asociarse con ninguna gestión de gobierno en particular». Lea la interesante entrevista a Mónica Rubio(*).

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La ex ministra de Desarrollo e Inclusión Social nos concede esta entrevista sobre los programas y políticas sociales y hacia dónde se trata de orientarlos.

¿A qué nos referimos cuando hablamos de programas de desarrollo sociales eficaces y eficientes?

La eficacia de una política o programa  se entiende como el grado en que este alcanza los objetivos propuestos. Un programa es eficaz si logra los objetivos para que se diseña. Es central a esta noción la definición de un “objetivo”, y que este objetivo sea explícito, ojalá incluso en tiempo y calidad.  Por ejemplo: si alguien pregunta si Qali Warma es un programa eficaz,  lo que nos está preguntando es si este programa cumple a cabalidad su objetivo, que es –explícita y públicamente—  el  objetivo de contribuir al aprendizaje de los niños en las escuelas.  Si esta respuesta es afirmativa, podremos concluir que  Qali Warma es un programa efectivo.  En este caso, ¿cómo sabremos esto? ¿Cómo sabremos si Qali Warma contribuye al objetivo para el cual fue diseñado?  Con una evaluación de impacto que así nos lo informe, y cuya realización está prevista en su ley de creación.

La eficiencia en cambio, implica una relación entre medios y fines. Un programa es eficiente si cumple sus objetivos al menor costo posible. La alternativa a la eficiencia no es otra cosa que un desperdicio de recursos públicos. Así por ejemplo, un programa como Qali Warma será eficiente si logra su objetivo de promover el aprendizaje escolar al menor costo posible.

La inclusión social debe ser vista como una política de Estado, ¿cuánto se ha avanzado en el perfeccionamiento de los procesos de los programas sociales, programas de transferencias condicionadas, como el caso de Juntos, y los de desarrollo infantil temprano?

Los peruanos ya aprendimos que la inclusión social debe ser vista como una política de Estado, y de ninguna manera asociarse con ninguna gestión de gobierno en particular. De hecho, con un nombre un poquito distinto,  la inclusión social es parte de la agenda de políticas del Acuerdo Nacional (bajo Equidad y Justicia, por ejemplo, el Acuerdo Nacional incluye a la Reducción de la Pobreza y la Promoción de la igualdad de oportunidades sin discriminación como ejes). Como sabemos, el Acuerdo Nacional es un foro tripartito – conformado por el Gobierno en sus tres niveles, sociedad civil y partidos políticos – que busca la definición de políticas de Estado.  En esa línea, el  llamado a todos es el de exigir de nuestros gobernantes presentes y futuros el cumplimiento de estos consensos básicos. Los programas sociales no son ni deben ser vistos como “asistencialismo”, sino, y solo en algunos casos, como “asistencia” y como “protección de la inversión en capital humano de los más pobres”, imprescindibles para garantizar que este crecimiento económico que vivimos no deje detrás a ningún peruano. El rol de la política social es uno de equiparar las oportunidades, lo cual es a su vez una condición necesaria para la equidad. Reducir la desigualdad no es solo un imperativo moral, sino que es condición para un crecimiento sostenido y sostenible.  En otras palabras, no solo es bueno reducir la desigualdad, sino que es un buen negocio en términos de nuestras perspectivas de crecimiento.

¿Cuánto se ha avanzado en el perfeccionamiento de los programas sociales?  La respuesta honesta es mucho, pero también es innegable que aún nos falta un largo, largo  camino por recorrer.  En el caso del programa de transferencias condicionadas, Juntos, las últimas imágenes de actos de corrupción en el pago a usuarios, hacen evidente que  más allá de “delincuentes”, tenemos a un programa que precisa fortalecer su diseño e implementación en aspectos relacionados a salvaguardas en todos los puntos de riesgo críticos, así como a las propias auditorías técnicas y financieras, y verificaciones de los propios procesos de control interno. Es parte del “due diligence” de cualquier programa de transferencia de dinero, cuidar estos puntos de riesgo, pues la credibilidad de estos depende de este cuidado.

Los programas que presentan retos mayores son los programas Cuna Más y Qali Warma. El programa Cuna Más es un lindo ejemplo de construcción sobre la base de una iniciativa maravillosa de base comunitaria como son los Wawa wasi. Cuna Más en su modalidad institucional (basada en una infraestructura) ha mejorado su calidad, y el siguiente paso es desarrollar estándares de calidad, y una transición explícita al cumplimiento de estos estándares.  Para mi gusto, queda pendiente una mirada estratégica del cuidado infantil, una clarificación de la rectoría de este sector, y una planificación clara de expansión sobre la base de esa mirada estratégica. En su modalidad familiar, Cuna Más ha adaptado experiencias exitosas de otros países y ha llegado a atender notablemente a familias en área rural dispersa. En este tema, marco estratégico que delinee poblaciones objetivos, y ampliación de cobertura con calidad a estas, es el siguiente paso.

En lo que respecta a Qali Warma,  controlado el tema de inocuidad, tras ajustes básicos a las reglas de operación del programa, su evaluación de impacto debería orientar sobre futuros ajustes. En general, su reto actual, dada la envergadura, es uno de gestión.

El crecimiento social es la base para la reducción de la pobreza, ¿qué es lo más eficaz para atender la condición de desnutrición en la que se encuentran los sectores de pobreza y pobreza extrema?

La desnutrición es un problema multicausal, y es por tanto un conjunto de intervenciones, de probada efectividad, el orientado a atenderla. No hay una sola medicina mágica, no existe un alimento mágico que la cure. Existen sí, como les invito a todos a ver en las publicaciones de Lancet dedicadas a nutrición, medidas o intervenciones  como: cuidado y nutrición adecuada de la madre, particularmente si esta es adolescente; prácticas saludables como el lavado de manos y la lactancia materna exclusiva; intervenciones de agua y saneamiento; pronta atención a enfermedades de la infancia (IDAs y ERAs); atención a controles de crecimiento y desarrollo; y suplementación con multimicronutrientes, entre otros.

No se puede perder de vista la magnitud del programa y su relación con el contexto en el que nos encontramos, ¿cuán importante es que vivamos en un país diverso y complejo, con una geografía complicada, para el planteamiento de programas de desarrollo e inclusión?

Es importante y no lo es. Es importante tomar en cuenta toda esa maravillosa diversidad y riqueza geográfica y cultural en el diseño de un programa social. De hecho, si esta no es tomada en cuenta, muy probablemente un programa social no nos funcione exitosamente. En mi vida laboral por ejemplo, me ha tocado más de una vez, adaptar programas de transferencias condicionadas a poblaciones indígenas. El buen técnico social no asume que un mismo manual operativo de programa puede aplicarse a poblaciones diversas. Mas bien,  son necesarias adaptaciones – a veces profundas – en los procesos de un programa,  en los perfiles de profesionales que contrata el programa, en los mensajes que transmite el programa, y en la manera en que se transmiten estos mensajes si va a llegarse con eficacia y pertinencia a una comunidad.

La diversidad geográfica y cultural no debe, sin embargo, convertirse en una excusa para la inacción.  En este sentido, decía que el tema contextual no debe sobrepasarnos. Si bien habrá intervenciones no adecuadas en ciertos contextos, Latinoamérica nos enseña que la riqueza geográfica y cultural presente en todo el continente no es un obstáculo si existe la voluntad política de llevar una red de protección social a todos los ciudadanos de un país.  Tenemos múltiples ejemplos, afuera y adentro, de cómo se puede construir programas sociales exitosos (eficaces y eficientes) y pertinentes a esta maravillosa diversidad y complejidad que tenemos.

Para el correcto funcionamiento de los programas sociales es importante la supervisión, capacitación y trabajo con la comunidad, que requieren de inversión, ¿qué rol juegan los comités asignados para controlar el funcionamiento de estos programas?

El rol de la comunidad es esencial en lo social, y debe entenderse este como uno que va desde el diseño, la implementación, la supervisión, y en última instancia, la rendición de cuentas necesaria a todo programa social.

¿Por qué digo esto?  Un programa social requiere, primero, ser demandado. Esto es, un programa exitoso requiere que las comunidades aprecien su valor en primera instancia, y que vean a este programa como útil en su plan, en su propia visión de desarrollo para su comunidad. Esto supone que, al inicio de un programa, se hagan los esfuerzos necesarios para involucrar a las comunidades desde el diseño de la intervención.  Este es un paso que a veces se obvia, con resultados desastrosos.  Un ejemplo puede ser el intento de implementación de un programa de transferencias condicionadas en una población indígena que no usa el dinero.  Otro ejemplo:  un programa de transferencias condicionadas que paga la transferencia a la madre, sin previamente trabajar con la comunidad lo que implica esta opción de diseño (pago a la madre) en términos de las relaciones de poder existentes en una comunidad.

Más allá del diseño, la comunidad es, en algunos casos, directamente responsable de la implementación. En el caso del Perú tenemos programas como Qali Warma, Cuna Más, y Foncodes, y en menor medida Juntos, donde los propios usuarios gestionan algunos procesos del programa.  De hecho, en Perú existe una larga y valiosísima tradición de autogestión.

La comunidad que supervisa, independientemente del programa en cuestión,  genera varios procesos virtuosos: allí donde existe un control social, se fomenta la participación comunitaria y la apropiación del programa, se promueve la transparencia y eficacia al exigir la ciudadanía una provisión que satisfaga sus necesidades y el cumplimiento de las responsabilidades de quienes implementan, y finalmente, se intercambia información entre gobierno y ciudadanía, lo que es esencial para una rendición de cuentas.

El fortalecimiento de los sistemas de producción familiar, que implica mejores sistemas de riego, semillas, animales menores, cocinas mejoradas, ¿significan un cambio radical para las familias? ¿Cuáles son estos cambios?

No soy una experta en sistemas de producción familiar ni desarrollo rural. Sin embargo, la pregunta alude a un programa como Chacra Emprendedora o Haku Winay, del MIDIS, que adapta Sierra Exportadora. En general, entiendo que la razón de ser de un programa como este en el MIDIS era pilotear si esta intervención podía constituirse en una salida permanente de la pobreza extrema.  Entiendo que aún no tenemos una evaluación de impacto de Chacra Emprendedora en este sentido—en tanto salida permanente de la pobreza.

Sin embargo, hay evidencia indicativa de que programas que combinan intervenciones orientadas a atender los varios retos que enfrentan los pobres  – productivos y no, simultáneamente – sí funcionan y son altamente rentables. Este tipo de programas podría implicar un cambio importante para las familias en extrema pobreza. En efecto, un reciente estudio publicado conducido por Dean Karlan con IPA, en seis países, y entre ellos Perú, muestra que una intervención orientada a los pobres extremos (ingresos menores a USD1.25 al día) y que tiene como componentes: (i) la provisión de un activo productivo menor (no necesariamente semillas o animales); (ii) el entrenamiento sobre como administrar este activo; (iii) la asistencia a la familia en alimentos o efectivo para reducir el riesgo de venta del activo productivo; (iv) visitas de asistencia social (coaching) a las familias; (v) educación sobre salud preventiva; y (vi) una cuenta de ahorros, es altamente exitosa. De hecho, esta intervención  en los “ultra-pobres”  presenta  tasas de retorno de 133% a 433%.

Los resultados de una evaluación de impacto de Chacra Emprendedora deben  contrastarse a la luz de esta nueva e importantísima evidencia. De hecho, es tan importante, que países como Etiopía planean escalar los resultados de este piloto.

¿Qué es salir de la pobreza? ¿Es únicamente tener la capacidad de poder comprar la canasta básica, que incluye alimentación y otras necesidades? ¿Qué indicadores sociales nos indican la reducción de la pobreza?

Existen múltiples dimensiones de la pobreza, y solo una es la pobreza monetaria.  De acuerdo a esta definición, la pobreza se mide como la no capacidad de adquirir una canasta básica que incluye alimentación y otras necesidades. A su vez, la pobreza extrema se define como la no capacidad de comprar una canasta básica alimenticia. Esto es, el pobre extremo en nuestro país, no tiene ingresos que le permitan adquirir una canasta básica alimentaria de subsistencia. Hoy en nuestro país, hay 22.7% de población en condición de pobreza, y 4.3% en condición de pobreza extrema, 7 y 1.3 millones de peruanos, respectivamente.

No es este un espacio para una discusión técnica, pero quiero destacar que hoy, la literatura considera el concepto de pobreza monetaria como uno limitado por definición. Otras perspectivas, como la de necesidades básicas o capacidades, están presentes en la discusión de pobreza. A fin de cuentas, la experiencia de la pobreza tiene la cara no solo de la ausencia de ingreso, sino la de la falta de educación o salud, la de condiciones de vida inadecuadas, la de la exposición a la violencia, entre otros. Por eso, un indicador de pobreza multidimensional como el de OPHI, tiene como dimensiones indicadores de nutrición, mortalidad infantil, años de escolaridad, asistencia escolar, agua, saneamiento, electricidad, etc.  Este indicador, en 2012, para el Perú era de 10.5% (porcentaje de la población considerada como pobre multidimensional), frente a la incidencia de pobreza nacional entonces de 25.8%.

¿La pobreza se reduce porque crecemos económicamente (chorrea) o porque hay mejores políticas públicas para combatir la pobreza (acción directa)? ¿Qué rol cumplen las políticas sociales?

La pobreza se reduce porque crecemos y porque hay mejores políticas publicas, entre ellas las distributivas. Dado que el crecimiento da cuenta de entre 75% y 85% de la reducción de la pobreza, es que el énfasis en este es importante. Este ultimo año, la pobreza se redujo en 1.2%, y la pobreza extrema en 0.4%, tasas menores que las de años pasados, por el efecto de desaceleración del crecimiento que vive no solo nuestro país, sino la región en su conjunto.

Finalmente, ¿qué estrategia se debe seguir para el logro de resultados prioritarios que articulen la política de desarrollo e inclusión social con el crecimiento económico? ¿Qué resultados se esperan con los programas que se están ejecutando actualmente? 

Se espera que los programas sigan aumentando su cobertura actual. En lo que se refiere a  resultados de segundo orden (más allá de las coberturas), precisamos de evaluaciones de impacto de programas,  que ahora deben estar en curso, que nos reporten sobre logros atribuibles a ellos,  en sus propios indicadores de performance.

En el tema de agenda o estrategia en la política de desarrollo e inclusion social, y tomada nota de que mi opinión aquí es la de simple ciudadana, hay varios puntos de agenda hacia adelante:

En lo que se refiere a los programas de desarrollo e inclusion social, tenemos,  primero,  el perfeccionamiento continuo de programas, con énfasis en Qali Warma y Cuna Más. Estos programas además de precisar ajustes técnicos, tienen una gestión compleja y operan con limitaciones de información y de instrumentos de gestión. Después de los sucesos en los últimos días, es obvio además que programas como Juntos y Pension 65 precisan reforzar el control de la pagaduría, los flujos de recursos y sus auditorías. En términos pragmáticos, creo que también es importante la mirada a la misión y la visión para Foncodes, al interior del MIDIS, de cara al perfil del recurso humano y a las fortalezas institucionales de Foncodes, y con reconocimiento de su fortaleza principal, que es la ejecución ágil en la construcción de infraestructura. También es imprescindible reconocer que los programas sociales  son una plataforma privilegiada de integración y articulación con otros sectores, solo parcialmente aprovechada en la actualidad. En Juntos, por ejemplo, el trabajo con educación y salud es muy incipiente, y esto – a la luz de la centralidad del programa y su propia data, precisa de cambio. Cuna Más debe integrarse para asegurar atención integral.  ¿Qué quiere decir esto? El diseño de “rutas de derivación”, tal que a un niño usuario de Cuna Más le lleguen todos los servicios que necesita para su cabal desarrollo.  Es esencial para ello que programas y políticas trabajen de la mano, resistiendo la tendencia a lo inercial, a mantener la operación tal cual está.

En lo que se refiere a políticas, la agenda pendiente es una necesaria para la coordinacion y la transparencia: precisa actualizarse las metodologías de focalización. El país ha invertido más de cien millones de soles en actualizar un censo socioeconómico de hogares, recolectando información que debe servir para actualizar esta metodología, preferentemente con el mejor instrumento técnico posible.  Hoy el país focaliza a través de un algoritmo de pobreza monetaria. Incluso un cambio metodológico simple, consistente en el recalculo de regresiones para la estimación de pobreza, sería un avance. Mucho mejor, naturalmente, es el diseño del mejor instrumento técnico posible. En uno u otro escenario, la discusión de beneficiarios potenciales, “graduaciones”, y de minimización de la subcobertura y la filtración, es una ineludible, si bien siempre compleja, en términos políticos, aquí o en Marte.  Es también necesaria la elaboración y eventual publicación de un Registro Nacional de Usuarios, que permita eventualmente analizar temas de coherencia de la red de protección social, así como transparencia.

En ausencia de estos instrumentos, un ordenamiento de los programas basado en una visión estratégica de objetivos de pobreza es difícil. Además, estos son temas críticos, de cara a la transparencia y sostenibilidad de una política social. Una vez desarrollados estos dos instrumentos, está pendiente en 2015 y en adelante, en una siguiente gestión de gobierno,  el “volver a mirar” aspectos de diseño y ejecución de los programas sociales en función de la nueva información de sus potenciales usuarios, información en la que, comentaba,  el país ha invertido recursos significativos.

En el área de políticas, se visualizó tres instrumentos de coordinación de la política para la inclusión, o “Fondos”: El FONIE y el FED. Estos fondos, dedicados a cerrar brechas de infraestructura, a incentivar logros en primera infancia, deberán revisarse (siempre es posible mejorar lo operativo, y deben ser posible también los ajustes frente a los resultados  reportados de gestión) y potenciarse de cara a una mayor agilidad y eficiencia

Finalmente, creemos que el área de evaluación es una apuesta central de lo social en esta gestión. Existen evaluaciones que – sobre todo una comunidad académica como es esta – debe conocer. Estas son, la evaluación de los Esquemas Alternativos de Transferencias de Juntos, la evaluación de impacto de Qali Warma, la evaluacion de Haku Winay como salida sostenible de la pobreza extrema, la evaluación de Cuna Más en su modalidad familiar, entre otras.  Es a la luz de estas evaluaciones  y otras de carácter operativo, que una siguiente gestión de gobierno podrá afinar una estrategia en relación a los programas sociales.

(*) Monica Rubio posee un Doctorado en Economía de la Universidad de Duke en los Estados Unidos, con concentración en finanzas y desarrollo internacional. Es también Máster en Economía por la misma universidad, y Bachiller en Ciencias Sociales con mención en Economía por la Pontificia Universidad Católica del Perú. A ocupado importantes cargos nacionales e internacionales, como el de Ministra de Desarrollo e inclusión Social. Así también, es consultora internacional y ha trabajado para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

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