Económica

Arias: “Yo no pienso que la mayor parte de la evasión está en el sector informal de la economía”

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“Si uno tipifica el sector informal de la economía, es un sector de baja productividad y la informalidad está presente, principalmente, en las microempresas. Seguramente allí hay impuestos que no se pagan, pero no está la parte más importante”.

Una vez superada la etapa más crítica de El Niño Costero, debe empezar el periodo de reconstrucción. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), en su reciente Informe de Proyecciones Macroeconómicas (IPM), admite un aumento del déficit fiscal (DF) este año y una convergencia hacia el 1% recién en el 2021. Pero, para que las proyecciones se cumplan y el elevado gasto no perjudique la solvencia del Estado, los ingresos juegan un rol fundamental. Sin embargo, ¿cuánto recauda del Estado peruano? ¿Cuáles son las características y de qué adolece el sistema tributario de nuestro país? ¿Sigue siendo viable la propuesta de nuestro hoy presidente Pedro Pablo Kuczynski de reducir el Impuesto General a las Ventas (IGV)? ¿Es la forma de recaudar los impuestos la ideal para un país como el nuestro? Conversamos con Luis Alberto Arias, ex jefe de la Sunat y ex director del BCRP, sobre estas interrogantes y las proyecciones del MEF.

¿Cuáles diría usted que son las principales características del sistema tributario peruano?

Es un sistema que se caracteriza por tener una baja recaudación, que redistribuye poco y que, por ser muy complejo, no contribuye a fomentar la eficiencia.

Recauda poco porque la recaudación de Perú está alrededor de 13% o 14% [del PBI], por debajo del promedio de América Latina que está por encima de 20%. Redistribuye poco porque el impuesto llamado a redistribuir, que es el Impuesto a la Renta (IR) a las personas, es una carga con muchas exoneraciones y deducciones. Esto hace que aporte poco a la reducción de la desigualdad. Y es muy complejo no solo en el diseño de la política tributaria, sino que los trámites que se deben hacer con la Sunat son excesivamente engorrosos.

Añadiría una cuarta característica: es un sistema excesivamente centralizado. Cuando comparamos lo que recauda el Gobierno Central con lo que recaudan los gobiernos locales por impuestos municipales, nos podemos dar cuenta que el Gobierno Central recauda aproximadamente el 98% de todos los ingresos.

En términos de recaudación, el IGV es el que más importancia tiene en el Perú, pero ¿se justifica que un impuesto regresivo como el IGV haya sido el principal impuesto desde hace mucho tiempo?

Los dos impuestos más importantes en todos los sistemas tributarios son el IR y el IGV, lo que en otros países se le llama Impuesto al Valor Agregado. En una sociedad como la nuestra los ingresos por IGV representan casi la mitad de todo lo que se recauda. No es posible desprenderse de ese impuesto en el corto ni en el mediano plazo, pero es importante que se produzcan cambios y reformas tributarias para mejorar y fortalecer el IR y el impuesto predial. En la medida que la recaudación del IR y del impuesto predial aumenten, la importancia del IGV va a ir cayendo poco a poco. No se va a poder hacer una reforma radical en el corto plazo.

Ciertamente el IGV es un impuesto regresivo, pero hay dos o tres formas para mitigar esa regresividad. La primera es la que usan en países europeos: los productos consumidos por los más pobres tienen una tasa significativamente más baja. La segunda es la que se usa en varios países de América Latina: los productos consumidos por los más pobres están exonerados. Y la tercera forma de mitigar esta regresividad, que están promoviendo mucho los organismos internacionales, es que se devuelve el IGV pagado por los más pobres. Son transferencias focalizadas a los más pobres en base al IGV que pagan. Esta medida todavía está por probar su eficacia porque operativamente no es sencillo.

El problema con el diseño del IGV en nuestro país es que tiene muchísimas exoneraciones. Hay un estudio de la Comunidad Andina que demostró que esas exoneraciones no están beneficiando a los más pobres, es decir, las exoneraciones están mal diseñadas. Por ejemplo, las frutas están exoneradas, pero estos no son los bienes más consumidos por los más pobres.

El actual gobierno propuso disminuir el IGV en 1%. Si uno ve las cifras, en el 2011 se redujo el IGV de 19% a 18%, pero la recaudación aumentó en un poco menos de 5 mil millones de soles. ¿Cree usted que si ahora esta administración baja la tasa de nuevo exista una variación positiva o negativa en la recaudación?

A mí me parece que estuvo bien que el gobierno pasado reduzca el IGV de 19% a 18%. En primer lugar, porque se aumentó el IGV de 18% a 19% en el 2003 y se dijo que iba a ser un alza temporal. Yo creo que le debemos dar estabilidad jurídica a las empresas y a los consumidores. Si era un alza temporal, debía disminuirse en algún momento. En segundo lugar, esa reducción que mencionas se dio cuando el PBI estaba creciendo, de manera que la reducción del IGV no afectó significativamente la recaudación.

Ahora, el actual gobierno propuso en campaña reducir el IGV no solo un punto, sino tres puntos. Este cambio es un poco más complicado porque tendría un impacto muy fuerte en la recaudación porque el PBI no primario, que es la base fundamental del IGV, está desacelerándose año tras año. Hay que tener mucho cuidado con medidas que puedan poner en riesgo la sostenibilidad fiscal.

Continuando con el tema de la sostenibilidad fiscal, los ingresos no provenientes del sector primario extractivo (minería y petróleo) se han mantenido casi constantes en los últimos años. ¿Deberíamos gastar en función a nuestros ingresos, por así decirlos, estructurales?

Efectivamente, la recaudación permanente estructural ha fluctuado entre 12% y 14% durante las últimas cinco décadas. Solo hemos tenido tres episodios en donde la recaudación ha superado el 14% [del PBI]: i) en 1980, con el boom del precio de los metales, ii) en la primera parte de la década del 90 con la reforma tributaria y creación de la Sunat, y iii) con el boom de los commodities en la primera década de este siglo. Sin duda tendría que hacerse una reforma que asegure el crecimiento sostenido de los ingresos, que podamos llegar al 17% de recaudación en base a los impuestos más importantes. Esa reforma está pendiente.

Ahora, ¿debemos llevarnos por ingresos estructurales? Yo creo que sí. Uno podría tener un buen indicador de los ingresos estructurales excluyendo los ingresos provenientes de la minería e hidrocarburos, porque son los volátiles. Por ejemplo, durante años Chile tuvo una regla estructural que decía que si el precio del cobre supera un dólar, todos los ingresos que se obtengan por encima de un dólar van a un fondo de estabilización. Esta era una forma de alinear los ingresos permanentes con los gastos permanentes. El problema con esta ley era que era para gastos militares solamente, pero acá no tendría por qué hacerse eso. Podría establecerse que una parte de los ingresos de la minería vayan a un fondo de estabilización y la otra a un fondo de infraestructura, tal y como está hoy en día propuesto.

En el 2014 se plantearon reformas al IR. Dentro de los cambios que se hicieron, se crearon tramos para las personas naturales. ¿Usted está de acuerdo con la incorporación de estos nuevos tramos?

Si uno analiza la recaudación de los países de la OECD, se puede comprobar que los principales rubros de recaudación son el del IR y las contribuciones a la seguridad social. Pero cuando desagregamos renta entre lo que aportan las empresas y lo que aportan las personas nos encontramos con un dato sorprendente: lo que aportan las personas son lo que sostienen los sistemas tributarios en los países desarrollados. Contrariamente, en nuestro país lo que aportan las empresas es más de lo que aportan las personas.

Si uno tiene un buen sistema para cobrar impuestos a la ganancia de capital o un buen sistema para cobrar impuestos a los salarios elevados o un buen sistema para cobrar impuestos a los intereses en los bancos, uno puede fortalecer la recaudación del IR de las personas, que es lo que se trata.

En Perú y en Latinoamérica, el IR de las personas recauda muy poco. De acuerdo al Banco Interamericano de Desarrollo y al Banco Mundial, esto se debe a que las bases son pequeñas, a que hay muchas exoneraciones, a que hay muchas deducciones y a que hay muchísima evasión. Lo que aquí hay que hacer es una reforma tributaria que amplíe la base pero como contraparte que mejore los servicios brindados por el Estado. Si no se hace un alineamiento entre los servicios del Estado con los impuestos que se pagan, la evasión no va a disminuir.

Desde inicios de la década pasada se han hecho muchos esfuerzos para descentralizar al gobierno. Aunque se han tenido algunos avances por el lado del gasto, no se puede decir lo mismo por el lado del ingreso. ¿Qué medidas se podrían tomar para que los gobiernos subnacionales tengan ingresos “propios” y no dependan tanto de las transferencias del Gobierno Central?

Aquí hay que diferenciar lo que son municipalidades urbanas y lo que son municipalidades rurales. En las urbanas hay, en términos relativos, capacidad contributiva, hay base tributaria. Esta base son los predios. Los predios más importantes no son los de casa-habitación, sino los que utilizan las empresas. El impuesto predial es deducible del IR. Una forma de descentralizar recaudación es fortalecer el predial que pagamos individuos y empresas. Esa base del predial tiene que estar sobre la base del valor del mercado, protegiendo siempre a las personas de más bajos ingresos.

Tenemos una base tributaria interesante. Las municipalidades, institucionalmente hablando, podrían mejorar. Hoy en día hay alrededor de 10 servicios de administración tributaria (SAT) en provincias. Se debe fortalecer la creación de SATs locales con cierto grado de autonomía y en donde se priorice la meritocracia para mejorar el control del impuesto predial. Hay que desarrollar un catastro nacional con una autoridad central como en Inglaterra que además monitoree los catastros de los demás distritos. Así habría una buena fuente de recaudación. Hay, todavía, una vasta tarea en materia de descentralización de ingresos.

Usted mencionó que una característica del sistema tributario peruano es que hay mucha evasión. ¿Cómo se podría aumentar la recaudación el IR? ¿La informalidad es un determinante de esta alta evasión y, por ende, baja recaudación?

Sí, la evasión en el Perú es muy grande. Yo hice un estudio en el 2009 que determinó que la evasión del IR estaba cerca al 40%. La evasión del IGV sigue estando cerca al 30% cuando en Chile se aproxima al 10%. A nivel internacional, la evasión del IGV no supera el 10%, por lo que hay un campo muy grande para mejorar la recaudación a través de la reducción de la evasión.

Que nuestro país es informal, pues sí, es informal. Que hay que reducir la informalidad, de acuerdo. Pero yo no pienso que la mayor parte de la evasión está en el sector informal de la economía. Si uno tipifica el sector informal de la economía, es un sector de baja productividad y la informalidad está presente, principalmente, en las microempresas. Seguramente allí hay impuestos que no se pagan, pero no está la parte más importante. Creo que la parte más importante está en el sector de medianas y grandes empresas y en los sectores de personas con ingresos altos donde existen mecanismos para evadir, inclusive de manera legal por los vacíos en la legislación. Ahí también hay un amplio camino por recorrer.

¿Considera que las metas de recaudación del gobierno presentadas en el IPM se cumplirán?

En primer lugar, hay que tener en cuenta que las metas de recaudación del IPM no están debidamente sustentadas. Por otro lado, este documento del MEF no contiene una evaluación de la reforma tributaria reciente, lo cual me sorprende porque en todos los Marcos Macroeconómicos Multianuales anteriores (el antecedente del actual IPM) se hacía esta evaluación.

Dicho esto, mi opinión es que las metas de recaudación son excesivamente optimistas, y esto va en contra de las buenas prácticas a nivel internacional de ser cauto en las proyecciones de ingresos. Al ser optimistas –y en esto coincido con el Consejo Fiscal– se sobreestima la capacidad de gasto del gobierno. Si uno sobrestima la capacidad de gasto público, en la medida que las metas de recaudación no se cumplan, como ha pasado en los primeros 10 meses de la actual administración, lo que va a continuar ocurriendo es que la demanda interna no se va a recuperar de acuerdo a lo esperado y ello va a impactar negativamente en las proyecciones del PBI. Por otro lado, si el MEF es excesivamente optimista en sus proyecciones, se generará una necesidad de posponer reformas que son necesarias.

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