«Creo que somos jóvenes en reglas fiscales. No se les ha dado tiempo suficiente a las reglas para que maduren. […] tampoco se ha internalizado completamente la importancia de las reglas fiscales y la prudencia fiscal».
El gasto público forma parte de un conjunto de herramientas del Estado para, entre otras cosas, aumentar la productividad y ayudar a estabilizar el ciclo económico. Sin embargo, el abuso de este tipo de gasto podría afectar la sostenibilidad fiscal de una economía. Es así que las reglas fiscales nacen para darle orden a la evolución de la política fiscal. Pero ¿qué es una regla fiscal? ¿Cómo exactamente contribuyen a la solvencia del Estado? Carlos Montoro, Director de Estudios Macrofiscales de la Secretaría Técnica del Consejo Fiscal (CF), nos recibió en su oficina para conversar sobre estas interrogantes.
¿Qué es una regla fiscal y para qué sirve?
Los gobiernos tienen ciertos sesgos cuando se trata de política fiscal, sobre todo por el lado político. Tienden a gastar más en épocas de elecciones o a desviarse de objetivos de largo plazo. Además, no se dan cuenta de que las bonanzas económicas son de corto plazo, por lo que no suelen ahorrar estos recursos para las épocas de “vacas flacas”. Por eso existen las reglas fiscales. Son una especie de metas que se basan en un indicador cuantitativo, como el déficit o la deuda, que te indican cómo debe ser el accionar de la política fiscal.
Estas metas pueden ser de déficit, de deuda, etc. Como dijo, son metas de agregados, de cantidades, pero ¿qué hay de la calidad del gasto? ¿Las reglas fiscales pueden ayudar a mejorarla?
Una regla es imperfecta casi por definición. Una regla tiene que ser verificable, tiene que ser una que la gente pueda medir. Se pueden elaborar algunas reglas que tengan ciertos objetivos. Por ejemplo, se pueden tener reglas diferenciadas para gasto corriente, gasto de capital o gasto sectorial. En el caso de Perú se hace uso de la diferenciación entre gasto corriente y gasto de capital. Pero sí, no hay una regla perfecta. Pueden estar bien motivadas, pero es posible que haya una puerta trasera por la cual se pueden desviar los recursos.
En ese sentido, ¿las reglas fiscales dan más prioridad a los objetivos que al mismo cumplimiento que las mismas?
Yo creo que ambas cosas. Los objetivos tienen que estar alineados con el funcionamiento de las metas fiscales. Un gobierno primero tiene que definir qué es lo que quiere hacer. Si, por ejemplo, se quiere promover reducción de deuda, algunas reglas como los límites al déficit o al endeudamiento sirven para ello. Por otro lado, si se quiere ser contracíclico, hay otro tipo de reglas basadas en el déficit estructural (el cual aísla los efectos transitorios del ciclo económico y de las fluctuaciones de precios de commodities en la recaudación) que son más apropiadas para ese objetivo.
¿Cuál es la regla fiscal para el país en este momento?
Acaba de haber un cambio en las reglas fiscales. En diciembre, el gobierno publicó dos decretos legislativos. El primero, el Decreto Legislativo 1276, es el Marco de Responsabilidad de Transparencia Fiscal del Sector Público No Financiero (MRTF-SPNF), con el cual se establecen las reglas macrofiscales. Y en el otro Decreto Legislativo, el 1275, se establecen las reglas fiscales para los gobiernos subnacionales (MRTF-SN). Estas reglas serán válidas a partir del 2018. La regla fiscal válida para este año 2017 es una que limita el déficit al 2.5% del PBI. Cabe mencionar que por el desastre natural del Fenómeno del Niño, recientemente el gobierno ha enviado un Proyecto de Ley al Congreso de la República que cambiaría el límite al déficit a 3% del PBI.
Las nuevas reglas macrofiscales se basan en variables observables, por lo que son mucho más simples y fácil de verificar que una regla estructural…
Es cierto que hay un dilema, pero también creo que es debatible. El nuevo marco tiene cuatro reglas, y dependiendo de las condiciones económicas es una la que vale. Además, se van a establecer unos mecanismos de compensación o ajuste que no necesariamente hacen que estas normas sean más sencillas. Se ha criticado mucho a la regla estructural por el lado de que no es observable. Yo también creo que eso es debatible. Por ejemplo, la gente no observa cómo se calcula el PBI y se tiene que confiar en esas métricas. En este caso, el producto potencial no es observable, pero hay metodologías para calcularlo. Lo que se hizo en el marco fiscal anterior fue crear el CF con el objetivo que dé transparencia y que constate que las reglas están bien calculadas.
Pasando al otro lado, una crítica que se la ha hecho a la regla del PBI observado es que aumentará la prociclicidad del gasto, pero el Perú tiene una regla que le da un tope al crecimiento del gasto. Esto significa que aunque los ingresos incrementen muchísimo, el gasto no lo podría hacer en la misma magnitud. Entonces, ¿existe un riesgo real de que, con esta regla, el gasto sea realmente procíclico?
En el MRTF-SPNF hay cuatro reglas: una es la que pone un límite a la deuda, otra es la que pone un límite al déficit observado, después hay otra que le pone un tope al crecimiento real del gasto no financiero y un tope al crecimiento real del gasto corriente. En la práctica, la cuarta regla afecta a la composición del gasto entre el gasto corriente y el gasto de capital. Por otro lado, mientras se esté alejado del tope de deuda, es como si la primera regla no contara. Tenemos, entonces, dos reglas principales: la regla del límite del déficit y la regla del límite al crecimiento del gasto no financiero.
En periodos en los que la recaudación no crezca o sea estable, la regla que vale es la regla del déficit. Bajo esta regla, sí se podría considerar como procíclica a la política fiscal, porque si la recaudación cae más de lo que se proyecta, el gasto se va a tener que ajustar. El año pasado ocurrió algo similar. Si bien no existía una regla de déficit observado, en la práctica el gobierno se casó con un límite al déficit que estimaban que no debía pasar del 3% del PBI, por lo que hicieron un ajuste [del gasto público] en el último trimestre.
Ahora, la regla del crecimiento del gasto, por la forma de cómo está calculada – basada en un promedio de un periodo bastante largo del crecimiento del PBI histórico y proyectado– tiene un tope de alrededor de 6%, cuando actualmente las estimaciones del crecimiento potencial están entre 3.5% y 4%, lo que implica que un crecimiento del gasto real más alto que el potencial. Eso significa que la restricción es relativamente laxa. Si suben los ingresos igual sería algo procíclico.
Respecto a la nueva regla de transparencia y responsabilidad fiscal, en ella se justifica el aumento del gasto como una medida para sostener la demanda privada interna. ¿El uso continuo de esta medida podría generar una tendencia procíclica de reglas de este tipo?
La idea de una política fiscal prudente es que sea contracíclica para que el gasto ayude a reactivar a la economía en un periodo de desaceleración. No es que vaya a sustituir completamente el gasto privado, pero el gasto público ayuda. Análogamente, cuando tengamos una expansión económica, el gasto debería reducirse. Tu pregunta está relacionada a los sesgos que te mencionaba al comienzo, de por qué existen las reglas fiscales. La creencia de que la política fiscal puede hacer todo es falsa. Hay límites a lo que puede hacer el gobierno. El gasto público no puede crecer permanentemente. Esto porque, si lo hace, se generará más déficit y más deuda, lo que en algún momento se volverá insostenible. Hay que tener en cuenta esa dinámica: el límite de hasta cuanto puede crecer el déficit te lo da la capacidad de endeudamiento sin que se siga una trayectoria explosiva.
Usted dijo que una regla fiscal prudente dejaría que la política fiscal sea contracíclica. Sin embargo, debido a todos los rezagos operacionales, ¿se puede hacer política fiscal contracíclica en la práctica?
Es cierto, la política fiscal tiene limitaciones. Para hacer política fiscal contracíclica necesitas un ancla; el ancla es la deuda pública. Si tu deuda está en un nivel manejable, te puedes mover contracíclicamente; si estás en un nivel de deuda muy alto, esto te da menos espacio para hacer política contracíclica. Afortunadamente, dada la prudente política fiscal que han tenido los gobiernos pasados, actualmente tenemos un nivel de deuda que no es tan alto, tenemos cierto espacio fiscal. No es mucho, pero es mayor que otros países, así que algo se puede hacer.
El otro punto que mencionabas está ligado a qué tan efectivo el gobierno es para reactivar. Creo que acá falta algún tipo de estabilizador automático que ayude a aumentar el gasto en épocas malas. La inversión pública demora en hacerse y si se apura, sale mal. Otra cosa que se podría hacer es gasto de mantenimiento, que es relativamente sencillo y es necesario. Es complementario al gasto de inversión pública. Lo que sería malo sería tratar de reactivar la economía en recesión con gasto permanente. Todo gasto corriente es rígido y es difícil de bajar. Por ejemplo, aumentar la planilla es algo que no se debería hacer para ser contracíclicos.
Entre 1999 y el 2016 ha habido 14 modificaciones a las reglas fiscales. ¿A qué se deben estos cambios?
Creo que somos jóvenes en reglas fiscales. No se les ha dado tiempo suficiente a las reglas para que maduren. Lo que ha primado siempre ha sido la excepción a la regla. Ha habido coyunturas –por ejemplo, cuando los ingresos eran bajos– en que no se podían cumplir las reglas del déficit, entonces había excepciones a las reglas. Y cuando estaban en periodo de boom, el gasto crecía muy rápido, también se incumplían las reglas de crecimiento al gasto. Se dice, a veces, que se había creado un marco demasiado inflexible. Es decir, todos los ratios de déficit y de crecimiento del gasto eran demasiado bajos y eran inflexibles. Creo que tampoco se ha internalizado completamente la importancia de las reglas fiscales y la prudencia fiscal. Creo que en ese aspecto todavía estamos muy jóvenes. Muy pocas personas saben qué son las reglas fiscales, inclusive en el ámbito universitario poco se conoce. Creo que el Banco Central ha hecho un mejor trabajo de explicar qué es el régimen de Metas Explícitas de Inflación (MEI), a pesar de que en el Perú las reglas fiscales y el régimen de MEI entraron en vigencia casi al mismo tiempo y funcionan a la vez. Algo que ha ayudado a conocer el régimen de MEI es que no se ha cambiado a cada rato. No es que se piensa que como no voy a cumplir la meta de inflación, entonces muevo la meta para cumplirla. En ese caso, la política fiscal podría aprender de la política monetaria sobre el cumplimiento de reglas.
Siguiendo este punto, tomar la decisión de cambiar la meta de inflación no es simple, pero una vez que se ha tomado cambiarla es relativamente sencillo. Sin embargo, cambiar una regla fiscal requiere una sustentación en el Congreso porque es una ley, con todas las implicancias que eso conlleva. ¿Qué consecuencias diferentes tiene, entonces, no cumplir con las reglas fiscales?
Hay un costo reputacional grande, tanto para el Banco Central como para el Ministerio de Economía y Finanzas el hecho de no cumplir con sus metas. Básicamente, tener reglas claras y cumplirlas ayuda a tener una buena clasificación crediticia. Por otro lado, hacer un presupuesto y ejecutarlo, cuando tienes tantos actores, es muy difícil. Decir que este año el déficit será, por ejemplo, 2.5% del PBI y cumplirlo estrictamente con la cantidad de soles requeridos es complicado por temas de caída de ingresos, ejecución del gasto, sub-ejecución, cancelaciones de gasto, etcétera, lo que termina haciendo que el déficit sea más alto o más bajo. Es por esto que, aunque las políticas deberían ir orientadas al cumplimiento de las reglas, se tiene que tener en cuenta un margen alrededor de la meta. Eso es lo que se tiene que evaluar. Si, por ejemplo, tenemos a un gobierno que se comporta de tal manera que ignora las reglas, ese gobierno tendría un costo reputacional muy grande a diferencia de uno que no cumple la regla por décimas. Una regla fiscal se debería entender como una guía que prevenga los excesos.
Los gobiernos subnacionales tienen dos reglas: una de deuda y otra de ahorro. La justificación de la regla de ahorro es para incentivar a estos gobiernos a recaudar más. Pero, tomando en cuenta que los gobiernos subnacionales deben casi todos sus ingresos al Gobierno Central, ¿esta meta se está cumpliendo?
Hay cosas buenas y hay cosas con las que hay que tener cuidado. Primero, comparando la nueva regla –que es una regla de cuenta corriente– con la pasada –que era una regla basada con el crecimiento del gasto– ahora el gasto no es independiente de cuánto se recauda. Por ejemplo, con la regla anterior, si la municipalidad o el gobierno regional hacía más esfuerzos por recaudar más, eso no significaba que podría gastar más. Debido a los rezagos propios de esa regla, recién este aumento de la recaudación se vería en unos 4 años después. Por el contrario, según esta nueva regla si recaudas más, entonces puedes gastar más.
Ahora, los gobiernos subnacionales tienen un récord muy malo de recaudación. Muy poca gente paga el impuesto predial, por lo que los ingresos del gobierno local dependen mucho de las transferencias del Gobierno Central, transferencias destinadas tanto al gasto corriente como al de capital. Lo ideal sería que tengan una administración eficiente y que puedan crecer, que puedan generar sus propios recursos para generar cierta independencia del gobierno. Pero también hay que tener cuidado, porque se podrían generar incentivos perversos a crear tasas o costos administrativos, lo que terminaría reduciendo la productividad. Actualmente hemos visto que el gobierno ha tenido muchos esfuerzos para tratar de simplificar procesos. Si generar recursos propios conlleva a generar más burocracia para cobrar más, entonces generar estos recursos sería reducir la productividad.
Por último, en el MRTF-SN el Ejecutivo dispuso que los gobiernos subnacionales que tengan una buena calificación crediticia son exonerados de las nuevas reglas fiscales. ¿Qué consecuencias podría tener esto?
Ese es un punto sobre el cual el CF comentó. Nosotros también comentamos como Secretaría Técnica acerca de los riesgos que esa norma genera. Básicamente, tenemos tres fuentes de riesgo. La primera es que los gobiernos subnacionales tienen la garantía del gobierno si es que emiten deuda, por lo que su “calificación crediticia” está sesgada hacia el alza. Es decir, si ellos no pagan su deuda, la termina pagando el Gobierno Central y nunca caen en default. Por otro lado, en general, las clasificaciones de riesgo hay que tomarlas con cuidado. A veces podrían no absorber toda la información disponible o relevante. Además, estas clasificaciones tienden a ser muy procíclicas. En otras palabras, ven el problema tarde cuando ya es evidente. Por último, hay un problema de circularidad. Por ejemplo, un gobierno subnacional tiene una buena clasificación de riesgo porque cumple las reglas fiscales. Este sería un escenario donde todo sería positivo. La cuestión es que una clasificación de riesgo es endógena, por lo que, si exoneras a un gobierno de las reglas, esta clasificación podría caer por el simple hecho de estar exonerado. Técnicamente, estos serían dos ejemplos de equilibrios, por lo que esta propuesta también levanta la posibilidad de equilibrios múltiples. Actualmente solo la Municipalidad de Lima estaría exonerada bajo esta norma, la cual es, en término de tamaño, uno de los gobiernos subnacionales más importantes del país. Aquí podría haber un riesgo fiscal importante.
