“Las adendas en las APP se visualizan como sobrecostos, y esto se asume como una especie de desventaja frente a las obras públicas, como si las obras públicas estuvieran libres de incrementos de costos. Las adendas en una APP, equivalen a las ampliaciones de partidas presupuestales en una obra pública. Las adendas no son corruptas, sino las personas que cometen el delito.”
-En ocasiones anteriores, se ha comentado que, como el Plan Nacional de Infraestructura no es elaborado directamente por el Estado, existe un sesgo importante en la descripción de la brecha en infraestructura que presenta nuestro país. En ese sentido, ¿cuán eficiente cree que sea la realización de políticas que ataquen la brecha basadas en un plan elaborado por un ente privado?
El Plan Nacional de Infraestructura 2016-2025 (en adelante el Plan) encargado por AFIN, es un aporte desde el sector privado. No es vinculante, ni pretende serlo. Pero está muy bien hecho[1]. El Plan no consiste en una selección de proyectos de interés, cuyos montos se estiman y se acumulan. Seleccionar y priorizar proyectos es un tema técnico que le compete al Estado. No hay un “sesgo” en el Plan, es una medición científica.
Nuestro objetivo al presentar el Plan fue sensibilizar a la opinión pública sobre dos cosas: el concepto de brecha a cubrir, y la necesidad de que el Estado formule su propio Plan Nacional. En el ínterin el Plan presentado puede servir de referente. No está orientado a promover proyectos específicos, ni a promover la modalidad de asociaciones público privadas (APP).
Tras la selección y priorización técnica -a cargo de los diferentes niveles de gobierno- de proyectos con impacto económico y social que sirvan para cerrar brechas, es el MEF quien debe decidir si los proyectos se ejecutan por obra pública o por APP.
En el Plan presentado por AFIN, se cuantificó las necesidades insatisfechas, y se halló la brecha por sectores, no solo en los sectores productivos, sino también los sociales (salud, educación y agua y saneamiento). El objetivo trazado en el Plan fue doble. Primero, alcanzar al promedio de calidad y acceso a infraestructura de los países de la Alianza del Pacífico, en los primeros cinco años (en teoría al 2020), con una inversión requerida estimada en 68,815 millones de dólares. Y, segundo, alcanzar al promedio de infraestructura de un grupo de 9 países asiáticos, entre ellos China, Tailandia, Vietnam, Filipinas, Indonesia, Japón y otros, en los segundos cinco años (en teoría al 2025), con una inversión requerida de 90,734 millones de dólares adicionales, lo que hace un total de 160,000 millones de dólares.
¿Cómo se gasta ahora? El 2016 el Estado gastó en formación bruta de capital, es decir obras, unos 26,900 millones de soles, de los cuales 84 % fue gastado en obras públicas y 16% en cofinanciamiento de APP. El Estado gastó 5.2 veces más en obras públicas que en APP. El total gastado en obras equivalió a 4.1% del PBI. En los últimos años el Estado ha venido gastando entre 4% y 5 % del PBI en obras por año.
Estamos hablando del gasto estatal por año en más de 15,000 obras públicas y en cofinanciar unas cuantas APP. Lo que se gastó (devengó) solo en obras públicas locales y regionales el 2016 (16,812 millones de soles), es 3.9 veces más que lo que se gastó ese año en cofinanciar APP (4,341 millones de soles).
El hecho es que el Estado debe lanzar un Plan Nacional de Infraestructura. Lo está elaborando. Servirá para atraer inversionistas y más postores de primera línea a los concursos que se convoque.
-Los cálculos estimados para cerrarla implican un 8.27% del PBI actual, pero problemas como, por ejemplo, una creciente informalidad o ejecuciones incompletas de los presupuestos de entidades públicas complica mantener ese porcentaje. Si, en este contexto, la promoción de APP’s fuera el medio principal para eliminar la brecha, ¿hasta qué punto el Estado tendría el espacio fiscal necesario para realizar esta tarea?
El limitado espacio fiscal siempre debe ser tomado en cuenta, por eso se requiere inversión de calidad. Se viene gastando mucho más en obras públicas donde el gasto de calidad es bastante difícil de lograr, sobre todo por las limitadas capacidades de los tres niveles de gobierno para la ejecución del gasto, y la enorme dificultad para controlar el gasto en miles de pequeñas obras públicas en localidades remotas.
El gasto promedio anual en obras, estimado para intentar cerrar la brecha de infraestructura en 10 años, se tendría que hacer al ritmo de al menos 7% del PBI anual proyectado para el periodo. Falta un trecho que recorrer hasta llegar a tener esa capacidad de gasto anual en obras de todo tipo y tamaño, pero es bueno tener los objetivos claros.
AFIN no plantea que las APP sean el medio principal para el cierre de la brecha. Hemos sugerido al 2021, una matriz del gasto con 60% en obras públicas (ahora 84%), 25% en APP cofinanciadas (ahora 16%), y 15% en iniciativas privadas (IP) que pueden ser cofinanciadas o auto sostenibles (ahora prácticamente cero).
Para formarse una idea, la inversión en infraestructura en el Reino Unido en el periodo 2011-2015 sumó 257,000 millones de dólares, compuestos por 64% en inversión privada e iniciativas privadas, 23% en APP, y 13% en obras públicas.
Una obra pública, el Estado la paga del presupuesto anual mientras se ejecuta, asume todos los riesgos y después de concluida la construcción normalmente no efectúa mantenimiento. Para pagar la construcción de la obra pública, el Estado usa recursos propios o se endeuda y eso ocupa espacio fiscal también.
En una APP, los riesgos se distribuyen o comparten entre el Estado concedente y el concesionario privado. El privado puede financiar la construcción y el Estado puede reembolsarle a largo plazo, en 20 años por ejemplo. Los contratos de APP estipulan operación y mantenimiento a cargo del concesionario durante unos 30 años. Y como el concesionario construye y después mantiene la infraestructura, y los niveles del servicio bajo responsabilidad contractual, más le vale construir con mucha calidad y esmero. Las APP son una modalidad de inversión eficaz, que se viene aplicando en numerosos países en los 5 continentes, no un objetivo.
El Estado contabiliza, al inicio de cada contrato de concesión, los compromisos firmes y contingentes (garantías, por ejemplo) derivados de cada APP, proyectados durante la vida útil de la concesión (30 años), traídos a valor presente. Contabiliza también compromisos y garantías sin tomar en cuenta su probabilidad de ocurrencia, que en ningún caso puede superar el 10%. Esta manera tan exigente de contabilizar las APP – distinta a la manera en que se contabilizan las obras públicas que no consideran mantenimiento ni contingencias- hace que las APP “ocupen” espacio fiscal.
Este impacto se puede contrarrestar y reducir significativamente utilizando seguros para cubrir determinados riesgos, retirándolos de los compromisos contingentes. Por ejemplo, el Estado puede contratar un seguro contra el riesgo geológico, y trasladarle la prima al concesionario, quien la incluirá en el precio del contrato.
-¿Qué consecuencias implica el uso de APP’s como herramienta de la política fiscal para la reactivación de nuestra economía? ¿Existen sobrecostos en su ejecución que complican su realización? ¿Realmente pueden generar algún alivio fiscal?
Las APP son una modalidad de inversión pública del Estado en asociación con un privado para construir, operar y mantener infraestructura de uso público, que, al conectar a los peruanos con el mercado, aumenta el potencial de crecimiento de la economía porque la demanda se incrementa duraderamente.
Las adendas en las APP se visualizan como sobrecostos, y esto se asume como una especie de desventaja frente a las obras públicas, como si las obras públicas estuvieran libres de incrementos de costos. Las adendas en una APP, equivalen a las ampliaciones de partidas presupuestales en una obra pública. Las adendas no son corruptas, sino las personas que cometen el delito. Los temas de corrupción deben investigarse y sancionarse a los responsables con todo el peso de la Ley.
Los controles en miles de obras públicas, usualmente pequeñas o medianas, son laxos o inexistentes, de modo que no cabe suponer que la calidad del gasto en obras públicas es superior a la calidad del gasto en APP.
Las adendas son inevitables en una APP a 30 años, pues es imposible preverlo todo con tan largo horizonte. Pero las adendas pueden minimizarse o reducirse. Para este fin se necesita una cuidadosa selección y priorización de proyectos, concursar con estudios cercanos al estudio definitivo de ingeniería (EDI), contratos estandarizados que eviten adendas como las de bancabilidad, factores de competencia que desalienten las ofertas temerarias, y contar con buena parte de las expropiaciones de la ruta crítica del proyecto al momento de la firma del contrato, así como los permisos necesarios para que las obras empiecen pronto y no se vean interrumpidas posteriormente.
El tema de las adendas no se resuelve prohibiéndolas. Es mejor para el país gastar más en la preparación de los proyectos de APP que se concursan, que en remediar desviaciones mediante adendas que podrían evitarse.
-Las asociaciones público privadas implican que, antes de su realización, los concesionarios encargados cierrren su financiamiento, que se den determinados estudios de ingeniería y una mayor serie de pasos que impiden realizar modificaciones en cortos periodos de tiempo ¿Sería óptimo orientar su realización como una herramienta de política fiscal para el largo plazo o los problemas que tienen en el corto implican consecuencias en el futuro?
Continuando con lo señalado en la respuesta anterior, esta mejora de procesos de las APP es en sí misma un proceso. Se trata de ir alcanzando estándares de preparación cada vez mejores, en forma progresiva, de acuerdo a las posibilidades institucionales del país. No cabe establecer desde ya metas inalcanzables como si fuéramos Canadá, porque no somos Canadá. Lo importante es tener claros los objetivos e invertir continua y cuidadosamente en procesos de APP cada vez mejores.
En suma, no se trata de reemplazar las obras públicas con APP. Tampoco se trata de dejar de hacer APP porque aún no podemos alcanzar los estándares británicos o canadienses. Ningún país procede de esta manera.
Tanto las obras públicas como las APP necesitan mejorar sus procesos para cuidar la calidad del gasto en las obras de todo tamaño, en todos los sectores. Este es el reto para el país. Sería absurdo dejar de invertir hasta que aprendamos a invertir perfectamente.
-¿Qué opinión podría ofrecer respecto al desarrollo de las políticas de inversión pública en el país destinadas a la infraestructura, tanto sobre las basadas en obras públicas como de aquellas financiadas mediante APP’s?
Invertir en infraestructura incrementa el potencial de crecimiento de la economía porque se incrementa la demanda. Eliminar trabas que dificultan la inversión, combatir la tramitología, no es una revolución social ni nada por el estilo. Es una necesidad nomás.
El hecho es que las expropiaciones, liberación de interferencias, y obtención de permisos son trámites inacabables que generan demoras en los proyectos, y que a la larga se traducen en adendas por los incrementos del costo derivados de las demoras. El Estado otorga los permisos, libera las interferencias y está a cargo de las expropiaciones. Estas dificultades las sufren tanto las APP como las obras públicas. El problema es generalizado. Y necesita enfrentarse. La gestión pública necesita mejorar.
____________________
[1] Se puede acceder a esta publicación en el siguiente link http://bit.ly/2f7mobo
Biografía del entrevistado:
Gonzalo Prialé es presidente de AFIN (Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional) desde Enero 2007. Empresario – Ingeniero Civil, con especialización en Finanzas, Comercio Exterior y Desarrollo de Proyectos. Amplia experiencia en comercio internacional y en temas agrarios. Actividades gremiales empresariales desde 1985. Columnista sobre temas de economía y política. Presidente de la Corporación Algodonera del Perú S.A. Primer Vicepresidente de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas – CONFIEP 2013 – 2015. Director de CONFIEP desde 2015 hasta la actualidad.
Fuente: ADP Perú, 2017.
