Dada la controversia acerca del nuevo régimen laboral para los jóvenes, el equipo de Económica entrevistó al profesor Rafael Vera Tudela(*) para conocer su opinión al respecto.
¿Cuál es su opinión acerca del nuevo régimen laboral juvenil?
La pregunta es compleja porque la ley no es sencilla ni abreviada pero en términos generales el balance que podría hacer es que es una buena ley. Es una ley que apunta a dos objetivos: brindar acceso a la formalidad y protección social a quienes no la tienen. Si bien no es el único remedio necesario para eliminar la informalidad y brindar acceso de protección social a todos los jóvenes, creo que está en la dirección correcta. En general creo que es una norma buena porque se basa en la observación de la realidad y las características del mercado laboral juvenil. Permite tomar decisiones que pueden tener un efecto positivo en el corto plazo para la formalidad de los que son informales y para aquellos que no tienen protección social.
¿Qué otros mecanismos se podrían dar para reducir el desempleo juvenil enfatizando el mediano y largo plazo?
En primer lugar, es necesario enfatizar que la (in)formalidad es un fenómeno multidimensional al igual que el desempleo; ambos son dos atributos negativos que tiene el mercado laboral juvenil. Ahora, entre las razones que causan estos fenómenos, está por un lado, una regulación laboral que es relativamente costosa (en comparación a estándares internacionales y a niveles de productividad); segundo, la baja productividad laboral (cuyas razones de raíz son baja calidad educativa, pésima alimentación de niños, no el mejor acceso a servicios de salud); y tercero, una fiscalización laboral limitada (no hay un estado fuerte que castigue al mal empleador). Estas son las tres cosas que hay que atacar.
Para el mediano plazo yo diría que lo más importante es atacar el tema de la baja productividad. El tema es que no puedes cambiar significativamente la productividad de un año a otro, en ese sentido, considero que las medidas tomadas por el Ministro de Educación (Saavedra), apuntan en una buena dirección. Hay que apuntar a la productividad tanto de las bases (educación básica, primaria y secundaria y superior), salud (estándares básicos de calidad en salud), programas de nutrición para aquellos que no acceso a una correcta alimentación, programas sociales como en temas de capacitación. Esta ley sí está tocando temas de capacitación, pero considero que puede ser más ambicioso. La capacitación laboral, es decir de conocimiento, genera externalidades positivas de conocimiento público, por lo tanto hay razones que justifican la intervención del Estado para fomentar la capacitación. Hay una sub-producción de conocimientos, de capacitación laboral. Por ello, considero que se podría implementar, aparte de la imprescindible mejora cualitativa en la educación y la salud básica, un mayor crédito tributario por capacitación
Es necesario también, por el lado de la fiscalización, reforzar de manera racional la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral para que también se oriente hacia quienes más incumplen, los informales.
Finalmente, por el lado de regulación, yo soy de la idea de que en un mundo ideal, técnicamente hablando, debería haber un único régimen laboral, razonable, competitivo que proteja al trabajador. Por protección me refiero a la protección de derechos laborales fundamentales y otros derechos esenciales (proclamados por la OIT), por ejemplo, libertad de sindicalización, protección contra el despido, seguro social: seguro de salud y pensiones, prohibición del trabajo forzoso, entre otros. El resto de derechos que nuestra legislación laboral general contempla (como gratificaciones y CTS) son beneficios adicionales que pueden estar relacionados a la productividad pero que no son derechos laborales fundamentales. En especial, es importante que en el Perú se recupere la estabilidad laboral relativa, permitiendo otra vez el despido de un trabajador si es que este es ineficiente, con su respectiva indemnización si no existe prueba objetiva del causal de despido. En el Perú, la norma laboral avala la estabilidad laboral relativa (despido sujeto a indemnización) , pero en la práctica no está ocurriendo eso: en el Perú, en la práctica, existe estabilidad laboral absoluta en los contratos de plazo indeterminado porque el Tribunal Constitucional ha considerado que en muchos aspectos los despidos devienen en nulos y que la única protección contra el despido es la reposición, en otras palabras la variable L (trabajo) constante: estabilidad laboral absoluta, no relativa. Está bien la estabilidad laboral, pero tiene que estar acotada bajo criterios de eficiencia, y eso en el Perú no ocurre. Entonces, sí sería una reforma importantísima para fomentar la competitividad y la formalidad empresarial y laboral, aunque suene contradictorio, que un empresario sepa que si contrata un trabajador no es un necesariamente una relación permanente ni un matrimonio (es más, en el matrimonio te divorcias), sino que esta puede extinguirse si existen razones de ineficiencia o cambio en las condiciones de mercado.
Para usted, ¿qué sentido tiene disminuir los estándares de formalidad para poder reducir los índices de informalidad en el mercado laboral juvenil?
Puede sonar contradictorio que la formalidad aumente si se “disminuye” el estándar de la formalidad; sin embargo, la ley de empleo juvenil es adecuada porque parte de un choque de realidad. Según ENAHO (2013), Los jóvenes entre 18 y 24 años son aproximadamente 2.5 millones. De ellos, poco más del 9% se encuentra desempleado. La tasa de desempleo juvenil es cuatro veces la tasa del grupo entre 30 y 55 años, y es el doble del promedio nacional. El desempleo juvenil es fuerte, más de 200 mil jóvenes no tiene empleo. Del total de jóvenes en este rango de edad, 2/3 son independientes y/o tienen un empleo informal, según ENAHO. Entonces, sumando a los desempleados, independientes e informales tenemos aproximadamente 2 millones de jóvenes sin empleo o con un empleo de características inadecuadas [informales o independientes] y solo un 25% con empleo adecuado.
Esta ley reconoce la realidad y cuestiona el hecho de mantener el estándar de formalidad que tiene el régimen general en los jóvenes si no funciona, pues claramente no funciona: de cada cuatro jóvenes, tres no tienen empleo o no tienen uno adecuado. Lo que se busca es crear un régimen que defienda los derechos laborales fundamentales de estos 3/4 de jóvenes que no tienen empleo, seguro y pensiones – y que ahora los tendrán. Es cierto que se reducirá el estándar en comparación con el régimen general, pero se aplica a un sector vulnerable, que no accede a este régimen por características como baja productividad, bajo nivel educativo y poca o nula experiencia laboral.
Por ello, en estricto, esta ley no es una reducción de derechos para la población afectada: jóvenes que nunca han estado en un planilla formal o que están desempleados por más de 90 días seguidos. Debemos entender con claridad los supuestos de la norma. Esta ley se aplica únicamente a dos casos: jóvenes que nunca han trabajado (o lo han hecho informalmente) y jóvenes que se encuentren desocupados, definiendo desocupado como aquel que no está registrado en la planilla electrónica por un período no menor a 90 días consecutivos, el cuál es el periodo promedio de desempleo según el BCRP (2013). Demorar más que el promedio en conseguir un empleo, implica un nivel de productividad menor al promedio, por lo que .se espera que esta norma brinde facilidades para regresar o entrar por primera vez al mercado laboral a este sector vulnerable.
En ninguno de los casos, al que nunca trabajo o nunca tuvo empleo formal o al desempleado, se le redujeron los derechos laborales, pues carecen de empleo formal. Esta ley no aplica para quienes cuentan con un empleo formal. El que tiene empleo bajo el régimen laboral general, así tenga 18 años, no sufrirá reducción alguna de derechos.
Por otro lado, se debe señalar que la norma es de carácter opcional y no obligatoria, define estándares mínimos para la población entre 18 y 24 años, que se encuentra en algunos de los dos supuestos (desempleado o empleo informal/nunca trabajó). Para Perú es importante su carácter opcional, pues la productividad laboral es muy heterogénea [por la calidad educativa heterogénea]. Por tomar un ejemplo, a un chico de una universidad top, en quinto superior no le van a ofrecer este régimen laboral porque hay escasez de profesionales jóvenes bien capacitados. En la práctica, el régimen laboral juvenil no va afectar al que tiene una buena formación, porque cómo es opcional, lo más probable es que no se la ofrezcan sino le ofrezcan también los beneficios adicionales del régimen general. Esta ley beneficia básicamente a aquellos jóvenes sin oportunidades de empleo adecuado: a los que carecen de secundaria completa o que provienen de universidades de mala calidad.
Mencionó que “no está de acuerdo con este régimen heterogéneo”, por el trato diferenciado que puede presentarse. Considerando esto ¿cuál sería el impacto de esta ley sobre el mercado laboral para jóvenes mayores de 24 años?
No estoy en desacuerdo con que haya un régimen laboral juvenil, me parece una buena medida en el corto plazo que debe ser complementada dada la realidad actual de nuestro mercado y legislación laboral. Sin embargo, sí considero que en un caso ideal [óptimo] debemos transitar en el mediano plazo hacia tener un sistema simplificado, con un único régimen laboral flexible y que preserve derechos laborales fundamentales.
Contar con numerosos regímenes diferenciados no es eficiente en el largo plazo pues añade complejidad al sistema laboral. En un régimen diferenciado con uno más costoso que el otro, un mal empleador va a preferir contratar bajo el régimen barato. Esto inevitablemente eleva la probabilidad de fraude empresarial. No obstante, es necesario mencionar que esta norma laboral juvenil incluye de forma explícita candados [controles], que con una correcta intervención de SUNAFIL evitará el fraude. Por ejemplo, no se dará el caso de despedir a un joven para contratarlo nuevamente bajo el régimen más barato, la ley controla esto.
En esta línea, no deberían existir impactos significativos sobre los jóvenes mayores a 24 años. No se descarta la posibilidad de que a un joven de 24 años con contrato a plazo fijo no le renueven para contratar a un chico de 18 años bajo el nuevo régimen. Es importante señalar que el joven de 24 no lo están despidiendo, simplemente no le están renovando el contrato; y el empleador, por un tema de eficiencia, contrata al chico de 18 para completar la plaza.
Esta posibilidad sin embargo será acotada, puesto que el tema de fondo es productividad. A un empleador le importa el costo del trabajador en función a lo que produce, si el trabajador cuesta 10 pero produce 20, el empleador lo va a contratar – el costo es relativo a la productividad. Es poco probable que a un joven de 24 lo despidan por uno de 18, pues hay 6 años de diferencia en educación, experiencia y capacitación. En la práctica, un empleador no se desprenderá de alguien en quien invirtió y tiene cierto tiempo en la empresa, por contratar a un chico para ahorrar costos salariales.
Bajo un escenario improbable en el que no se renueva el contrato del joven mayor de 24 años para contratar posteriormente a un joven de 18, en términos macro, sale un empleado y entra otro empleado formal, el impacto es neutro. Quien dice que esta norma destruye empleo no ha leído y/ o no he entendido la norma, aun en este escenario improbable sale uno y entra otro, es decir impacto neutro. Incluso, este impacto puede ser considerado positivo, pues el que sale del trabajo es un chico mayor de 24 y es probable que tenga más educación y experiencia [en promedio] que el chico de 18 que entraría al mercado laboral. En ese escenario, lo que ha pasado es que se ha contratado al joven vulnerable de nula experiencia y se ha liberado al chico mayor a 24, que si bien pasa a la condición de desempleado, es más probable que él se vuelva a reinsertar al trabajo, en comparación con el chico de 18 sin experiencia ni capacitación. Esta norma no obstruye el empleo formal en absoluto.
Complementando la pregunta anterior, aún existe bastante desempleo en los jóvenes mayores de 24 años ¿Qué medidas se podrían aplicar para contrarrestar un posible efecto negativo sobre esta población desocupada?
Otro aspecto importante de esta ley es que no permite que a un trabajador cualquiera de 24 años lo despidas para contratar a otra persona. Está prohibido expresamente puesto que no es una causa justa. No se puede despedir a alguien injustificadamente para contratar a algún trabajador más barato, es ilegal. Eso se arregla fácilmente, mediante una denuncia en el Ministerio del Trabajo y habría una reposición inmediata. Hay herramientas, desde el Ministerio del Trabajo y el Poder Judicial, para resolver estos casos rápidamente. Lo que sí puede pasar, en el escenario improbable descrito arriba, es que a un chico de más de 24 años que tiene contrato a plazo fijo no le renueven, pero como se mencionó ello no reduce el empleo agregado y es probable que con la reinserción del chico de más de 24 años el empleo total crezca incluso..
Esto me deja regresar al punto principal: esta norma es positiva, pero es solo una parte, el problema de fondo es la productividad. Yo apostaría más en capacitación; el Estado se tiene que comer el pleito de formar una economía más productiva, con gente más capacitada, con normas de capacitación más ambiciosas que promuevan la contratación laboral para jóvenes de 24 o más.
Algo que existe en otros países, son los incentivos diferenciados por nivel de capacitación: el Estado te da un mayor crédito fiscal por capacitar a los menos capacitados. Se observa que muchas empresas – hay evidencia de esto para el Perú – capacitan más a los más capacitados, como el gerente o director y no se capacita al analista, o se hace pero en términos relativos menores. Por tomar un ejemplo, con una norma que otorgue 150% de crédito fiscal a las empresas que capacitan a chicos menores de 30 años y 100% de deducción para los que capacitan a trabajadores mayores de 30 años, el incentivo estaría dado para capacitar al más joven, al menos capacitado.
Estas medidas no se aplican en Perú, probablemente por restricciones presupuestales. No es sencillo incluir incentivos fiscales para capacitación e innovación, pero la justificación técnica existe: externalidades positivas, bien público que genera conocimiento. También fallas de mercado que justifica que el Estado sea más agresivo, información asimétrica por tomar un ejemplo (riesgo moral, después de capacitado el trabajador en la empresa A, renuncia para ir a la empresa B).
Pensando en toda la población, hay que ser más flexible en el régimen laboral general, necesitamos un único régimen en el futuro, flexible y que preserve derechos laborales fundamentales. La pregunta va enfocada a cuándo se pone en riesgo a alguien en un contexto en donde hay diferentes regímenes. Este riesgo se evita con un único régimen, pero con un único régimen que sea eficiente, que genere empleo formal – este no es el caso peruano. Un único régimen consistente en bajarle la valla al régimen laboral general actual. ¿Qué es bajar la valla? No significa desproteger, no es quitar el seguro de salud y de vida, no es dejar a alguien sin protección contra el despido arbitrario. Estos son derechos laborales que no solo están en la Constitución sino también, para mí, derechos que éticamente deben cumplirse. Por ello, “bajar la valla” es preservar derechos laborales fundamentales y constitucionales, eliminando la obligación de brindar beneficios adicionales que no son un derecho fundamental, con el fin de brindar protección social y empleo formal al 100% de trabajadores, no a la elite de menos de 30% de la PEA ocupada que hoy son los únicos que gozan de derechos: hoy 11 millones de peruanos en la PEA ocupada están en la informalidad, entre los cuales, más de 1,5 millones de jóvenes menores de 24 años tiene un empleo precario.
Por ejemplo, una gratificación no es un derecho laboral fundamental, no es esencial para la protección laboral. Asimismo, si bien el descanso vacacional es un derecho laboral, Perú es uno de los países con más días de vacaciones del mundo [30 días], según Doing Business del Banco Mundial. En muchos países se manejan las vacaciones graduales, que es lo que se está promoviendo implícitamente con este nuevo régimen. Esto es una secuencia lógica, los jóvenes tienen menos productividad en comparación a los más grandes, las vacaciones son un costo laboral para el empresario y estas vacaciones deben ser correspondidas por productividad laboral más alta. Además, por una cuestión física y energética, los jóvenes no necesitan tantas vacaciones, una persona de 50 años con hijos y nietos tiene la misma cantidad de vacaciones que un joven de 18 años, siendo el primero más productivo y probablemente con menos energía, ¿es eso eficiente?.
Tenemos que transitar hacia un régimen laboral más eficiente con costos laborales razonables y estabilidad laboral relativa, en el cual se proteja el derecho a un trabajo formal y digno. Esto significa, tener seguro, pensiones, descanso vacacional razonable, indemnización ante despido arbitrario, libertad de sindicalización, jornada laboral de 48 horas y cumplir con el salario mínimo, entre otros. Todo lo demás son beneficios [no derechos laborales] que pueden ser prescindibles: las gratificaciones, CTS, etc. Existen encuestas serias en el Perú que indican cuáles son los derechos laborales que valora más la población y está en primer lugar el seguro, luego pensiones; la gratificación y la CTS están entre el cuarto y quinto por valorización de los propios trabajadores. Ni siquiera el 15% de la población considera a la grati, por ejemplo, un derecho prioritario en comparación a un seguro de salud. La misma población está diciendo que prefiere el seguro, atención para hijos o atención pre/post natal por encima de otros beneficios laborales. Ese es uno de los retos esenciales, más político que económico, que el Perú debe afrontar para ser un país del primer mundo para nuestros hijos.
(*)Master of Arts in Economics por New York University (NYU) y Bachiller en Ciencias Sociales – Economía por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con cursos de especialización del Banco Mundial (Perú), BID (Perú), Federal Reserve Bank of New York (EE.UU.), FMI (Brasil y EE.UU.) y Study Center Gerzensee (Suiza). Profesor del Departamento de Economía de la PUCP, con experiencia en la cátedra de los cursos de Economía, Microeconomía, Macroeconomía y Crecimiento Económico.
