Desde fines de los años 90´s se iniciaron los contratos mediante las Asociaciones Públicas Privadas (APP). El empleo de la APP ha ido aumentando, con más de 25 concesiones en diferentes sectores económicos. Desde mayo del 2011 a mayo del 2014, se han adjudicado proyectos con montos de inversión de más de US$ 10,900 millones[1]. A pesar de estas cifras, existen aspectos negativos que se deben considerar frente a un proyecto de APP y sus efectos en la economía.
Las APP tienen como objetivo promover la participación del sector privado junto con el sector público en invertir, desarrollar y mantener la infraestructura o proveer servicios públicos. El tipo de APP que más se emplean son las concesiones autofinanciadas o cofinanciadas[1].
Fuente: http://www.up.edu.pe/50aniversario/ver-noticia.aspx?id=45
Entre los principales argumentos a favor de las APP en un país en vías de desarrollo se encuentra obtener eficiencia asignativa y técnica, disminuir el gasto del Estado y disminuir los efectos de falta de institucionalidad que existe en la nación. En relación con el primer argumento, se presupone que el sector privado cubre la ineficiencia que existe en el Estado para realizar óptimamente estos proyectos ya que busca maximizar sus beneficios y para ello tratará de disminuir sus costos, es decir, aumentará su eficiencia. Así, se obtiene eficiencia asignativa y técnica lo cual aumenta el bienestar social.
Sobre el segundo argumento, los inversionistas privados invierten una proporción grande de dinero para la realización de los proyectos, lo cual beneficia el presupuesto gubernamental ya que se gastará menos fondos. De esta manera, el Estado podrá invertir en otras actividades que son poco llamativas para la inversión privada. En relación al tercer argumento, se puede controlar los efectos de falta de institucionalidad mediante los concursos públicos que se realizan para firmar estos contratos y una mayor supervisión por parte del Estado.
Sobre el eje de estos tres argumentos, se justifica la creación de APP en los países que carecen de eficiencia asignativa y técnica así como un presupuesto que le permita ejecutar proyectos que son necesarios para sostener un crecimiento económico[2] y la escasez de institucionalidad.
Sin embargo, tal y como lo señala Javier Encinas, funcionario del Ministerio de Economía británico: “las APP no son la panacea y tampoco pueden resolver todos los problemas” [3] ya que pueden generar consecuencias negativas para el bienestar social. Según Engel, Fischer y Galeotovic[4], el principal problema de las APP es que para cofinanciar los proyectos, el Estado puede recaudar los fondos mediante un incremento de impuestos, lo cual genera distorsiones en el sector disminuyendo el bienestar social. En la misma dirección, otra consecuencia negativa se puede dar si el Estado pierde la opción de recaudar fondos mediante el cobro de tarifas, lo cual significa una pérdida de ingreso sin distorsión para el Estado[5]. Asimismo, la falta de institucionalidad puede empeorar mediante este mecanismo de contratación.
De esta manera, la idea de que las APP son la mejor solución para ejecutar proyectos en países en vías de desarrollo no es de toda cierta ya que esto depende del tipo de contrato que se realice y las características particulares de los sectores en donde se desarrollen.
Fuente: http://slideplayer.es/slide/1108408/
Ahora bien, considerando lo expuesto hasta el momento es necesario analizar con mayor profundidad las ganancias y pérdidas que se pueden obtener mediante los proyectos de APP en el Perú. Este tipo de proyectos se están desarrollando desde hace dos décadas en los sectores de electricidad, telecomunicaciones, transporte, turismo, hidrocarburos, saneamiento e irrigación. Los más emblemáticos son: el Nodo Energético del Sur, Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica, la Longitudinal de la Sierra, Línea 2 de Lima y Callao y el aeropuerto internacional Chinchero entre otros. De esta manera, a mayo de 2014 se tiene una cartera de proyectos por un monto de inversión de más de US$5,000 millones[6].
En las últimas semanas, se ha escuchado al ministro de Economía y Finanzas, Luis Miguel Castilla, que los proyectos de APP se comenzarán a aplicar en el sector de educación y salud[7]. Esto demuestra la relevancia de este tipo de inversión en el crecimiento económico del Perú ya que esta cartera seguirá creciendo en los próximos años en nuevos sectores generando beneficios y nuevos retos por solucionar.
No obstante, considerando las características del Perú en donde en los concursos de concesión sólo participa en la etapa final un único postor, como sucedió en la concesión de la Línea 2, es necesario discutir si mediante las APP se obtiene una asociación con la empresa más eficiente. Puesto que dado los problemas institucionales, se puede estar seleccionando a una firma privada que aumente los beneficios de un grupo específico y excluyendo a otra firma, que puede ser más eficiente maximizando sus beneficios y mejorando el bienestar social a la vez. Así como evaluar si se tiene la capacidad para supervisar el proyecto durante su proceso de construcción y mantenimiento.
Asimismo, es necesario cuestionar si el presupuesto del Estado tendrá la capacidad para cubrir los pagos simultáneos sin incurrir en alzas de impuestos, dado los efectos negativos de esta medida en el bienestar social.
En este contexto, sería adecuado tomar en cuenta estos aspectos que pueden alterar el futuro económico y social del Perú antes de seguir adjudicando nuevos proyectos mediante APP, como está realizando el actual gobierno, y quizás analizar si se obtiene mayores beneficios impulsando proyectos mediante otros mecanismos como es el de Obras de impuesto. Así como tener presente mejorar las políticas públicas.
[1] También existe la asociación en participación, contratos de gerencia, contratos de riesgo compartido, contratos de especialización entre otros.
[2] Akitoby Bernadin, Richard Hemming y Gerd Schwartz (2007), “Inversión pública y asociaciones público-privadas, en Temas de Economía n° 40, Fondo Monetario Internacional.
[3] Nota de prensa: http://elcomercio.pe/economia/peru/desafio-gobierno-asociaciones-publico-privados-noticia-1748972.
[4] ENGEL, Eduardo, Ronald Fischer y Alexander Galetovic (2013), “ The basic public finance of public-private partnerships”, Journal of the European Economic Association, Febrero 2013.
[5] Algunos proyectos tienen entre sus pautas que las tarifas serán una fuente de ingreso para el sector privado mientras dure la concesión.
[1] Información obtenida de la página web de Proinversión:
http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?are=0&prf=2&jer=5902&sec=22