Autora: María Alejandra Ramos Cadenillas
Una nueva dinámica se configura en el espacio de toma de decisiones público. Desde el inicio de la pandemia, hemos sido testigos de las numerosas iniciativas del Congreso por liberar fondos de inversión que actúan como una red de seguridad social para los peruanos y peruanas. El MEF, y el sector tecnócrata, no esconden su desagrado por estas iniciativas. Son en realidad, muy peligrosas. Pero, ¿puede ser que en realidad el MEF tenga parte de la responsabilidad por la creciente tendencia al populismo económico?
Un Congreso populista
La historia del Perú de finales del siglo XX es una que no puede ser contada sin mencionar la inestabilidad macroeconómica. Incluso hoy, la hiperinflación experimentada por la población en la década de 1980 sigue siendo uno de los episodios más traumáticos para las generaciones mayores. Es probable, también, que este sea el mejor ejemplo del problema con el populismo económico: las deudas que se acumulan por el excesivo gasto deben ser pagadas en algún momento. Esto es lamentable, pues históricamente, quienes han asumido el costo de la vuelta obligada a la frugalidad fiscal son la clase media y baja.
El regreso del discurso económico populista al Perú actual, sin embargo, no debería ser motivo de sorpresa. Este se manifiesta de forma regular en aquellas sociedades donde hay fuertes desigualdades, y descontento con el status quo (Dornbusch y Edwards, 1991); Perú presenta estas características, y algunas otras que actúan como agravantes: la pandemia que ha visibilizado estas desigualdades aún más, y la histórica baja confianza que tenemos en nuestras instituciones (El peruano, 2018). Frente a esto, es natural que el elector peruano privilegie aquellos discursos que le garantice el mayor beneficio inmediato (Bejar-García, 2021).
En la actualidad, la fuente principal de iniciativas populistas es el Congreso. Medidas como la liberalización de las AFPs, y la CTS han encontrado fuerte oposición por parte del sector tecnócrata, quienes advierten de los peligros que representan la liberación de estos fondos. Por ejemplo, la presidente de la Asociación de la AFP, Giovanna Priale, advierte que, al mes de abril del presente año, existen 2,1 millones de personas que han dejado su cuenta en cero, quedándose sin cobertura al momento de su jubilación (Lozano, 2021).
En el caso de la CTS, el director de Eficiencia Normativa para la productividad y Competencia de la Dirección General de Asuntos de Economía Internacional, Rafael Vera Tudela, señala que la súbita inyección de liquidez de soles motivada por el retiro de estos fondos, conlleva el riesgo de depreciar el sol con respecto al dólares (RPP, 2021). Esto afectaría principalmente a las familias que la medida esta tratando de proteger a través del aumento de precio de los bienes de la canasta básica o el mayor costo que conllevará pagar deudas adquiridas en dólares (RPP, 2021).
En efecto, la liberación de los fondos de la AFP y la CTS beneficia en gran medida a un sector de la población pequeño: solo del 30% de la población económicamente activa (PEA). Es argumentable que estos fondos sirvan como colchón de protección para aquellos que han perdido sus trabajos en el sector formal. Sin embargo, de acuerdo con la Organización Mundial del Trabajo, por la pandemia se perdieron 400 mil trabajos del sector formal (2020). Esta cifra palidece si los enfrentamos contra los 22 millones de peruanos que viven en situación vulnerabilidad por su informalidad laboral, y que necesitan un apoyo inmediato.
Resulta curioso que esta lógica no prime sobre el interés del Congreso, especialmente porque este organismo se ve obligado a presentar un Análisis Costo-Beneficio (ACB) según la Ley 26889. Al acceder a los proyectos de ley de ambas iniciativas resulta esclarecedor confirmar que este análisis ni siquiera fue realizado. Si bien es cierto, podemos notar la presencia de la sección destinada al ACB, solo podemos notar que este no se realiza con la justificación de que la iniciativa no incurre en “gasto público”. Esto demuestra un profundo desconocimiento por la utilidad de realizar un ACB.
Los ACB permiten determinar si los beneficios de realizar un proyecto público superan los costos de realizarlo. Las etapas que describe el proceso permiten analizar si existen alternativas que alcancen el objetivo del proyecto con mayor éxito e identificar si todos los grupos sociales se beneficiaran del proyecto. En García y Ortiz (1998), se afirma que “lo conveniente es tener, como mínimo, una relación de sectores que ganan o pierden con una iniciativa legal, y en cada caso un estimado de la magnitud de cada impacto”. Como notará el lector, esto poco tiene que ver con el uso monetario de los recursos públicos. Se trata de identificar y minimizar posibles consecuencias negativas de cada cambio en nuestra legislatura.
Bajo la lógica de que “la iniciativa no incurre en gastos”, ningún proyecto de ley debería tener un análisis costo-beneficio ya que, como lo menciona el artículo 79 de la Constitución, este no tiene iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos. Este tipo de conducta no solo evidencia el desconocimiento del hecho de que cualquier cambio o modificación de la legislatura tiene un impacto en la economía y sus agentes -como hemos descrito, para el caso de la CTS y la AFP, líneas arriba-; pero es incoherente y configura una “carta blanca” para el accionar no justificado del Congreso.
Sin embargo, poco importa si en efecto el Congreso viola o no la ley, si los ciudadanos apoyan las medidas y están dispuestos a defender el accionar de su legislatura. Hemos descrito como el populismo suele calar en las preferencias de la población cuando estos son sujetos de fuertes desigualdades las cuales experimentan dentro la sociedad. Podemos admitir, sin mucho esfuerzo, que la población no se siente protegida ni respaldada por aquel actor que debería ser capaz de garantizar su bienestar a través de políticas públicas. En ese sentido, ¿qué rol cumple el accionar del Ministerio de Economía (MEF) en esta situación?
Un MEF conservador
El Ministerio de Economía y Finanzas es la institución encargada de “planear, dirigir, y controlar (…) la política fiscal, la inversión pública y política económica y social” de acuerdo con el Decreto Legislativo N183. En ese sentido, el MEF es la autoridad que responde ante el pedido de la población de ampliar la ayuda social a aquellos más afectados por la pandemia. Ante ello, este organismo estatal no solo ha conseguido esquivar las crecientes presiones populistas dirigidas desde el Congreso, pero ha adoptado una actitud hasta conservadora hacia el gasto público.
El especial cuidado con el gasto público no es fortuito, ni siempre fue la postura institucional. De hecho, en 1990 el MEF reformó, de forma drástica, su forma de operar. Por ejemplo, la hiperinflación que experimentó Perú durante la década de 1980, se debió al “creciente déficit fiscal financiado cada vez más por el Banco Central de Reserva” (Portocarrero, 2006). Es por esta razón que, en la Constitución de 1993, se prohibió que BCR aumentara la cantidad del dinero en circulación (Orrego, 2007). En efecto, gastar de más es uno de los riesgos asociados con el populismo económico que las reformas institucionales ayudaron a corregir.
Sin embargo, el Perú experimenta constantes amenazas que no solo provienen del manejo local. Al ser un país pequeño, e históricamente dependiente de su relación comercial con otras naciones, nos vemos altamente influenciados por los cambios que ocurren afuera de las fronteras. Es la realidad admitir que el Perú no influencia la economía mundial, sino que se ve influenciado por ella. Frente a esto, tener una fortaleza fiscal que nos permita gastar en las épocas de recesión mundial es clave para el bienestar a nivel país.
Para lograr esto, debemos ahorrar. Es decir, en momentos donde la economía mundial este experimentando bonanza y el ingreso tributario sea fuerte, evitar gastar lo que se ha ganado, y guardarlo para un momento donde la economía este deprimida y haya que reactivarla. A esto le llamamos política fiscal contracíclica. Este es el tipo de accionar que permite, por ejemplo, contrarrestar un aumento en el precio del pollo, aunque que el precio internacional de la soya y el trigo hayan subido.
Pero estará de acuerdo conmigo el lector, si le digo que el precio del pollo no es -ni debería ser- nuestra prioridad imperativa en este momento. Aunque es cierto que el Estado peruano tenga extensas arcas fiscales, estas no son infinitas, lo que genera una necesidad por gastar de forma eficiente- es decir, de forma que se genere mayor bienestar-. Entonces, podemos preguntarnos, ¿cómo esta gastando el MEF el dinero para contrarrestar los efectos de la pandemia?
El gráfico 1 es una comparación a nivel regional del gasto en medidas para contrarrestar los efectos perniciosos de la pandemia, con información provista por el Fondo Monetario Internacional (FMI). A través del gráfico, no solo sabremos cuánto gasta en total (como porcentaje de su PBI) el Perú en relación a sus vecinos latinoamericanos, sino también podremos observar a dónde se va este gasto. El FMI ha dividido el tipo de gasto en dos: Acciones sobre la línea y Acciones debajo de la línea.
Acciones por encima de la línea (Above-the-line actions en inglés), refiere a gastos incurridos con el objetivo de apoyar a los hogares (FMI, 2020). En el Perú, estas políticas incluyen el gasto para atender la emergencia sanitaria, los bonos o transferencias directas, cobertura en el gasto de electricidad y agua, y la compra de tablets para estudiantes. Por otro lado, Acciones debajo de la línea o fuera del presupuesto (o below-the-line y off-budget actions en inglés) se refiere a la financiación de políticas que tienen como objetivo rescatar las fuertes presiones con las que debe lidiar el sector privado. Aquí encontramos políticas como los programas Reactiva Perú, PAE MyPES o FAE Turismo.
Gráfico 1 – Gasto medido en porcentaje del PBI según tipo de Acción
Veamos el gráfico. En primer lugar, nótese como Perú tiene el mayor gasto agregado -obtenido de la suma de ambos tipos de Acciones- a comparación de Argentina, Colombia, Chile y Brasil. Bajo esta primera mirada, podemos decir que la mayor disposición a gastar por parte del MEF es positiva pues permite aliviar las presiones económicas de las familias peruanas y permiten una activación de la economía. Este nivel de gasto se lo debemos a las medidas de responsabilidad y frugalidad fiscal que tomaron efecto en la década de 1990 que expliqué anteriormente. Asimismo, cabe notar que existe un contexto inmediato favorable, ya que, debido al aumento de precios de los metales, los ingresos tributarios del Estado han aumentado en casi 40% (El Peruano, 2021).
Sin embargo, fijemos ahora nuestra atención en la relación entre gastos por Acción en cada país. Podremos visualizar que casi todos los países -excepto en Colombia- el gasto en Acciones sobre la línea es mayor que el gasto en Acciones Debajo de la línea. Esto significa que el gasto en socorrer a las empresas del sector privado ha sido la prioridad sobre aquello destinado a la población. Es decir, hay una pre-disposición del gobierno a privilegiar la solvencia del sector privado frente a la proveer de soluciones que alivien la carga social de la pandemia.
Podemos argumentar que parte del plan del MEF sea garantizar la supervivencia de los negocios de los cuales las familias viven, o las grandes empresas que dan trabajo a millones de personas. Sin embargo, hemos también llegado a la conclusión que la percepción de la población no es sentirse protegidos, sino más bien contraria: existe un sentimiento de profunda insatisfacción que se manifiesta y permite la realización de medidas insostenibles, que amenazan tanto a la población, como a la frágil institucionalidad que han conseguido tener nuestras instituciones económicas.
A modo de conclusión
Estamos ante una disyuntiva. Históricamente, el MEF ha demostrado en muchas ocasiones tener como objetivo el bienestar de la población. Por otro lado, el Congreso tiene una de las tasas más altas de desconfianza entre los peruanos (Ipsos, 2017). Sin embargo, la población avala al Congreso, y no al MEF. Prueba de esto es que, en efecto, ya 5 millones de peruanos han retirado fondos de su AFP, 2,1 millones de ellos quedándose sin nada. Parte de la responsabilidad la tiene el MEF. El tipo de noticias que inundan las redes sociales y los noticieros no ejemplifican sus éxitos, sino sus errores: se abren casinos, más no hay un plan real para abrir las escuelas, y empresas que despiden arbitrariamente a sus empleados reciben millonarios financiamientos.
El Ministerio de Economía y Finanzas tiene un sesgo por privilegiar la actividad privada que solo logra alejarlo de la población, y que en un contexto polarizado como el de hoy, lo dibuja como el enemigo. Frente a esto, la población, sin ningún motivo para exigir una política más responsable fiscalmente, hace uso de la propuesta más prometedora; finalmente, solo esa opción le queda. De esta forma, la rigidez y poca comunicatividad del MEF empujan a la población a la solución populista.
Se dice que en toda crisis hay una oportunidad. La oportunidad del MEF durante esta pandemia -y quizá su responsabilidad si quiere garantizar su propia sostenibilidad- es lograr una genuina y real conexión con los constituyentes. Mucho le valdría que la próxima vez que el Congreso decida aprobar una ley populista, la población salga a proteger la institucionalidad económica. ¿Cómo lograr esto? Empecemos con la apertura comunicativa, pero no nos quedemos ahí. Verdaderas políticas públicas, cuyo origen y propósito sea la población, involucran construir sobre programas de apoyo ya existentes, expandir el sistema de seguro social y colaborar con instituciones no-estatales para identificar y asistir a los grupos que hasta ahora no han sido alcanzados.
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Referencias
Bejar-Garcia, C. (2021, 31 marzo). Populism and Peru: How a Dangerous Ideology Caused the Country’s Recent Instability. Harvard International Review. https://hir.harvard.edu/populism-and-peru-how-a-dangerous-ideology-caused-the-countrys-recent-instability/
Confianza en instituciones públicas es clave para crecer. (2018). Noticias | Diario Oficial El Peruano. https://elperuano.pe/noticia/65608-confianza-en-instituciones-publicas-es-clave-para-crecer
Constitución Política de Perú [1993]. 1993 (Perú)
Dornbusch, R., & Edwards, S. (1991). The Macroeconomics of Populism in Latin America. Amsterdam University Press.
Fiscal Policies Database. (2020). IMF. https://www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/Fiscal-Policies-Database-in-Response-to-COVID-19
Girón, I. L. (2021, 10 marzo). Giovanna Prialé: “Con un retiro de 2 UIT, saldría [de los fondos] casi el 80% de todo lo liberado en el 2020”. El Comercio Perú. https://elcomercio.pe/economia/peru/afp-retiro-de-fondos-giovanna-priale-con-un-retiro-de-2-uit-saldria-de-los-fondos-casi-el-80-de-todo-lo-liberado-el-ano-pasado-prima-profuturo-habitat-integra-noticia/?ref=ecr
Portocarrero, J. (2006). Desafíos de la política fiscal en el Perú. CIES, Consorcio de Investigación Económica y Social.
Orrego, F. (2007). Autonomía del Banco Central de Reserva del Perú: Una perspectiva histórica. Moneda, 16–22.(2021, 4 marzo). MEF sobre retiro de 100% de CTS: Medida impactaría en la inflación y afectaría la economía familiar. RPP. https://rpp.pe/economia/economia/mef-sobre-retiro-de-100-de-cts-medida-impactaria-en-la-inflacion-y-afectaria-la-economia-familiar-noticia-1324151?ref=rpp
Recaudación de marzo registró aumento récord. (2021, 7 abril). Noticias | Diario Oficial El Peruano. https://elperuano.pe/noticia/118391-recaudacion-de-marzo-registro-aumento-record
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