Cuando el Gobierno propuso aumentar en un 7,9% respecto al presupuesto nacional 2022 para el sector educación, muchos críticos se opusieron, ya que consideran que la mejora de la calidad educativa y el rendimiento académico de los estudiantes se cumplirá, si las autoridades de las instituciones educativas públicas y directivos del sector fueran más eficientes en el uso del presupuesto público. Este artículo pretende recalcar que la medición de eficiencia del presupuesto nacional al sector educativo, a comparación de los sectores privados, es muy compleja, tanto por que se busca satisfacer objetivos y no maximizar beneficios, y a la vez se tiene pocos datos a nivel nacional para evaluar y realizar estudios.
En el año 2002, el Acuerdo Nacional estableció como meta que el presupuesto asignado al sector educación debería incrementarse hasta representar el 6% del PIB en el 2021. No obstante, en la actualidad, no se ha logrado conseguir la meta propuesta, puesto que, en el 2022, el presupuesto ronda el 4% del PBI (Banco central de Reserva del Perú [BCRP], s.f.).
Sin embargo, el Gobierno de turno incrementó el nivel de presupuesto para este año en un 7,9% a comparación del 2021, para lograr cumplir el objetivo primordial, que los estudiantes regresen a la presencialidad (El Peruano, 2021). No obstante, ante el aumento hubo muchas críticas, la principal refiere a la ineficiencia del manejo del presupuesto nacional público para el sector educación. En el presente ensayo, se tratará acerca del presupuesto del gasto público destinado al sector educativo y su relación con la eficiencia.
Presupuesto del gasto público destinado al sector educación
El nivel de PIB para el 2021, aumentó en un 13.3% con relación al 2020 y un 0.8% respecto al 2019. De la misma forma, la proyección del crecimiento del PIB, para este año 2022 es de 3.5% (BCRP, s.f.). Por otro lado, en el 2021, el presupuesto del gasto público fue de s./183,029 millones, particularmente se destinó s./ 33,132 millones en el sector educación (Ministerio de Economía y Finanzas [MEF], 2021). Aquello representó un 27,4% del presupuesto general y un 4% del PBI.
El monto asignado del presupuesto público para el año 2021 buscan la mejora en la estrategia de la Educación a Distancia y el cierre de la brecha digital, en aspectos como la adquisición de tabletas tanto para docentes como para estudiantes y la mejora de la conectividad a internet. Además, se busca la financiación de becas y créditos educativos, y la ampliación de matrículas con 110,000 nuevas vacantes en la educación básica y 15,000 nuevas vacantes en la educación superior (MEF , 2021).
El presupuesto del gasto público para el 2022 fue de s./197,002 millones. Asimismo, el sector educación se presupuestó s./ 35 228 millones. Es decir, un 29,9% del presupuesto general y un 4% del PBI. Los objetivos del presupuesto para el sector educación del 2022 están fuertemente influenciados en el retorno de la presencialidad tanto para el mantenimiento y acondicionamiento de los locales educativos como para la construcción de nuevas instituciones educativas. Asimismo, se busca el fortalecimiento de la educación superior, el desarrollo de los docentes y gastos descentralizados dirigido a las evaluaciones para los docentes y medidas remunerativas (MEF, 2021).
El gasto público destinado al sector educación cubre gastos corrientes y gastos de capital. Los gastos corrientes, de tipo no financiero que comprenden a gastos en las remuneraciones tanto para el personal docente como administrativo. Además, la compra de los materiales que se renuevan cada año, en este caso el material educativo como los libros, cuadernos de trabajo, entre otros. Los gastos de capital se refieren a gastos realizados en infraestructura, adquisición de bienes de capital, inmuebles, consultorías, etc. Estos aumentan el activo de las instituciones del sector público (MEF, 2017).
Niveles de educación
En Perú, existen diferentes tipos de educación que el estado financia. Por ejemplo, la educación superior, la educación en ciencia y tecnología, la educación técnica productiva y la educación básica. La educación básica se divide en tres ramas: básica regular, básica alternativa y básica especial. Tanto en la educación básica alternativa y la educación básica especial, se encuentran presentes a nivel nacional con diferentes instituciones que brindan este servicio. Sin embargo, es muy reducida, tanto en cantidad de instituciones como en información para su análisis. Por ello, el presente artículo se enfocará en estudiar la educación básica regular, la cual tiene como presupuesto un 70% de todo el gasto público para el sector educación. (León, 2017)
La educación básica regular contiene 3 niveles: educación inicial, educación primaria y secundaria. Recordemos que la educación primaria y la educación secundaria son niveles que en su mayoría tienen una gran cantidad de afluencia de alumnos, en especial el nivel primario. Sin embargo, en zonas rurales la educación inicial y educación secundaria usualmente tiene un mayor índice de inasistencia y deserción, respectivamente. (León, 2017)
Eficiencia en el sector público
Según Ponce (2007), la medición de la eficiencia para el sector público se realiza en menor medida. Las instituciones del sector privado, al contrario, tienen mayores incentivos de mercado para maximizar sus beneficios, y por lo tanto percibirán cierta pérdida de beneficios al no operar eficientemente. Sin embargo, para el sector público esto no siempre se cumple, ya que, más que maximizar beneficios, se busca el cumplimiento de una multiplicidad de objetivos. En la mayoría de los casos, los productos o resultados del sector público no son de carácter financiero; es decir, no tienen un precio de mercado o no es posible obtener un cálculo preciso sobre su valor social.
Asimismo, muchas veces no existen mecanismos de evaluación de la gestión para las diferentes instituciones que la conforman, o los datos para la evaluación no están disponibles. Esto genera una baja productividad del factor trabajo o una discrecionalidad de agentes con poder de decisión. Entonces, medir la eficiencia en la producción en el sector público resulta más complicado que en el sector privado. Además que para León (2017, p. 210), “la eficiencia no solo se vincula al incremento de recursos, sino también y sobre todo a la estructura de la asignación del gasto”.
La búsqueda de la eficiencia en el uso del presupuesto para el sector educación
La meta del presupuesto asignado al sector educación de hasta el 6% del PIB, establecida por el Acuerdo Nacional en el 2002 no se logró. Para los años 2008 y 2009 esta descendió, sin embargo, a partir del 2011 durante el Gobierno de Ollanta Humala este aumentó su nivel de presupuesto, creció en términos reales de manera significativa. Actualmente, la meta del 6% del PIB como presupuesto para el sector de educación aún no se cumple. Para el 2022, el presupuesto ronda el 4% del PBI (BCRP, s.f.).
Cabe resaltar que en el Gobierno de turno incrementó el nivel de presupuesto en un 7,9% a comparación del 2021, buscando cumplir con el objetivo principal de que los estudiantes regresen a la presencialidad (El peruano, 2021). Sin embargo, ante el aumento del presupuesto hubo muchas críticas. La principal detracción refiere que para alcanzar un mejor nivel en la calidad educativa no necesariamente está relacionado con el aumento del presupuesto para la educación. Muchos de los críticos hacen referencia a la eficiencia de la administración de los recursos, tanto del Ministerio de educación, los Directorios regionales de educación, Directorios de unidades de gestión educativa local y Directorios de los colegios en todo el territorio nacional. Es decir, critican mencionando que es ineficiente e ineficaz la asignación de los recursos que manejan.
En Perú, es relativamente eficiente respecto a gasto promedio en educación por estudiante, ya que según los resultados de Grigoli (2014) para 89 países de economías desarrolladas como en desarrollo, durante el periodo del 2000 al 2010, en el Perú se logran utilizan los mismos recursos para incorporar estudiantes adicionales (de 8 a 10 estudiantes adicionales por cada 100 matriculados). A comparación de los países de Latinoamérica donde Argentina no incorpora ningún estudiante adicional.
Asimismo, debemos considerar que, por las economías de escala, el gasto por estudiante es mucho mayor en regiones con menor cantidad de estudiantes y sucede lo contrario en regiones con la mayor cantidad de estudiantes. Por ejemplo, para el 2015 en Lima metropolitana, el gasto por estudiante en promedio es de S./1500 y en Apurímac, región con menor número de estudiantes, es S./ 3700. Es decir, existe una notoria heterogeneidad interregional del gasto por estudiante (Ñopo, 2018; León, 2017).
Según Ñopo (2018) no es tan fácil conseguir maximizar por completo la eficiencia para el gasto, ya que muchos de los gastos no poseen flexibilidad, por ejemplo, los gastos fijos como las planillas de los docentes. Además, existe poca institucionalidad de los colegios como ejecutores de presupuesto; es decir, que simplemente siguen un plan de trabajo genérico que los directorios de unidades de gestión local les brindan. Asimismo, muchas de las medidas de este plan de trabajo no sé ajusta necesariamente a cada institución educativa, por lo que sería muy necesario una implementación gradual y progresiva de autonomía para ejecutar un porcentaje del presupuesto, claramente asignado a cada institución educativa.
La eficiencia en gastos también se podría conseguir mejorando el trabajo con los docentes, pues al utilizar un mejor capital humano, capacitando a los profesores con mejores herramientas educativas, y de la misma forma, fomentar que los jóvenes más talentosos de las nuevas generaciones opten por una carrera en educación para brindar un servicio educativo de calidad. Aquello haría que se cumpliría el objetivo principal, mejorar los resultados educativos. Aunque, es necesario tener presente que estos resultados son a largo plazo y que se necesita una gran inversión para realizarla. De la misma forma, buscar la continuidad y el cumplimiento de las políticas planteadas a mediano plazo, aportará en un porcentaje a la eficiencia del gasto público en el sector educación (Ñopo & Kudo, 2018).
En países como Chile, Brasil, México y Colombia gastan de 2 a 3 veces más por estudiantes de lo que el Perú. Sin embargo, los resultados en las pruebas PISA, ninguno de estos países logra resultados equivalentes a los de países de la OCDE en promedio. Entonces, sí para obtener un mejor rendimiento académico y por lo tanto una mejor calidad de educación, se necesita aún mayor inversión; es decir, igualar el gasto por estudiante al de los países más desarrollados en educación, aún nos falta mucho (León, 2017).
Con relación a la infraestructura, Duarte, Gargiulo y Moreno (2011) evidencian que el acceso a servicios básicos y contar con ambientes escolares propicios para el trabajo docente —biblioteca, sala de cómputo y laboratorios de ciencia— tienen una relación positiva con el rendimiento. Entonces, esto nos demuestra que la inversión en infraestructura es un determinante para el rendimiento académico.
Conclusiones
En síntesis, evaluar la eficiencia del presupuesto del sector educación nos lleva a plantearnos diferentes modelos, de los cuales se obtienen resultados diferentes para cada una de ellas. Es importante recalcar que medir la eficiencia del presupuesto público a comparación de los sectores privados es muy compleja, por que se busca satisfacer objetivos y no maximizar beneficios, y a la vez se posee poca información, pocos datos a nivel nacional para evaluar y realizar estudios. Asimismo, de las pocas herramientas respecto a metodología para medirlas.
No obstante, considerando los objetivos que justifican el presupuesto del sector, se podría considerase parcialmente eficiente, ya que por las economías de escala se pueden matricular una cantidad de alumnos extra manteniendo el mismo nivel de gasto por estudiante.
De la misma forma, a pesar de un incremento en el gasto por estudiante se comprueba que no necesariamente obtendremos un mejor rendimiento, ya que éste depende tanto de la Calidad Educativa como la infraestructura en la que se desarrolle el estudiante. Asimismo, se debe buscar dar una mayor autonomía a las directivas de las instituciones educativas para lograr ser ejecutores del presupuesto en su institución educativa. Con esto logramos dar una mayor flexibilidad y de cierta forma una mayor eficiencia al usar el presupuesto público en necesidades primordiales para la institución.
Por último, uno de los determinantes para mejorar el rendimiento académico que se financia con el presupuesto nacional es la infraestructura, tanto cómo obtener un acceso a los servicios básicos y en los ambientes escolares apropiados como las bibliotecas, salas de cómputo, laboratorios de ciencia, etc. sin olvidar el mejoramiento de la calidad educativa. Ambos se complementan, ya que uno sin el otro no garantizaría un mejor rendimiento académico.
Referencias bibliográficas
(1) Acuerdo Nacional. (2014). Acta de Suscripción del Acuerdo Nacional– 22 de julio del 2002.Acuerdo Nacional. https://www.acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-acuerdo-nacional/acta-de-suscripcion-del-an-22-de-julio-del-2002/
(2) Banco Central de Reserva del Perú. (s. f.). PBI (millones $).Data. Gerencia Central de Estudios Económicos. https://estadisticas.bcrp.gob.pe/estadisticas/series/anuales/resultados/PM05373BA/html
(3) Duarte, J; Gargulio, C y M. Moreno (2011). Infraestructura escolar y aprendizajes en la educación básica latinoamericana: un análisis a partir del SERCE. Washington D. C.: BID.
(4) El Peruano. (2021, 31 agosto). Presupuesto 2022 para Educación crece 7.9% y es mayor al de los últimos tres años. Noticias. Diario Oficial El Peruano. Consultado el 10 de noviembre de 2022. https://elperuano.pe/noticia/128068-presupuesto-2022-para-educacion-crece-79-y-es-mayor-al-de-los-ultimos-tres-anos
(5) Grigoli, F. (2014). A Hybrid Approach to Estimating the Efficiency of Public Spending on Education in Emerging and Developing Economies. International Monetary Fund. https:// ideas.repec.org/p/imf/imfwpa/14-19.htm
(6) León, J. (2017). Estado de la educación en el Perú Análisis y perspectivas de la educación básica. GRADE. http://repositorio.minedu.gob.pe/handle/MINEDU/5692
(7) Ministerio de Economía y Finanzas. (2017). Anexo Metodológico. MEF. https://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/documentos/btf/anexo_metodologico.pdf
(8) Ministerio de Economía y Finanzas. (Enero, 2021). Guía de Orientación al Ciudadano del Proyecto de Ley de Presupuesto Público 2021. https://www.mef.gob.pe/es/presupuesto-publico-2021/#:%7E:text=El%20presupuesto%20considerado%20para%20el,de%203.2%25%20respecto%20a%202020.
(9) Ministerio de Economía y Finanzas. (2022). Guía de Orientación al Ciudadano del Proyecto de Ley de Presupuesto Público 2022. https://www.mef.gob.pe/guia-presupuesto-publico-2022/
(10) Ñopo, H., & Kudo, I. (2018). Revisión del gasto público en educación: Mejores aprendizajes para todos. Banco Mundial. https://documents1.worldbank.org/curated/pt/561561542048277246/pdf/131976-WP-SPANISH-P158618-PUBLIC-Documento-Educacion-Final-para-Imprenta.pdf
(11) Ponce, S. (2007). Eficiencia del gasto público en educación: un análisis por departamentos. [tesis de licenciatura, Pontificia Universidad Católica del Perú]. Repositorio Institucional PUCP. https://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/20.500.12404/7302/PONCE_SONO_STEFAHNIE_SOFIA_EFICIENCIA.pdf?sequence=1&isAllowed=y
(12) Tam, M. (2008). Una aproximación a la eficiencia técnica del Gasto Público en Educación en las regiones del Perú. CIES. https://cies.org.pe/sites/default/files/investigaciones/una-aproximacion-a-la-eficiencia-tecnica-del-gasto-publico.pdf
