En Latinoamérica, el proceso de descentralización no ha sido homogéneo. Ello originó que los distintos países se agrupen bajo distintos sistemas. En el Perú, de manera particular, el sistema de descentralización consistió la denominación de un programa a nivel nacional, regional y local.
Desde finales del siglo XX, Latinoamérica pasó por un importante proceso de descentralización que, hasta la actualidad, está siendo llevado a cabo. Sin embargo, este proceso no fue homogéneo en toda la región latinoamericana; por ejemplo, Brasil optó por un sistema federalista, al igual que México, mientras que otros eligieron un sistema provincial-municipal, como Argentina, o uno regional-local, como Perú. Consecuentemente, los resultados económicos, políticos y administrativos tampoco fueron los mismos a los esperados. Así, desde hace más de dos décadas, se han abierto las puertas a un gran número de fenómenos que han llamado la atención de los científicos sociales interesados en el análisis subnacional, un campo de estudio que aún sigue siendo poco preferido frente a los temas de pesquisa que involucran análisis nacional o contrastes entre países/regiones continentales.
Desde la economía neoclásica-tradicional, esta preferencia es mucho más notoria y el número de estudios sobre este tema es mucho más reducido. Esto puede explicarse al ver que la preocupación prioritaria de los funcionarios y políticos es brindar y proponer soluciones a problemas económicos de ámbito nacional, como la inflación o el desempleo, los cuales sí son importantes, pero no muestran consecuencias muy prometedoras en todo el continente, aparte de que son las variables que más se consideran a la hora de hablar sobre la aprobación del gobierno.
Paralelamente, otras áreas, como la Geografía, han empezado a realizar estudios interdisciplinarios subnacionales que han obtenido resultados económicos significativos, enfocándose en las dotaciones principales y otros factores espaciales; sin embargo, vienen a ser insuficientes a la hora de revisar la influencia de la descentralización. En ese sentido, el presente artículo intentará incentivar el estudio sobre el análisis económico subnacional a partir del fenómeno “descentralista” para el caso peruano. Para esto, se llevará a cabo una revisión sobre la situación del proceso de descentralización y una discusión del por qué debería ser de más interés dentro de la academia económica peruana.
La descentralización en el Perú comenzó con la implementación de las leyes de los Gobiernos Regionales (N°27867), de los Gobiernos Locales, o Municipalidades (N°27972), y la ley de Bases de la Descentralización (N°27783), hacia comienzos de la década de los 2000. La razón inmediata de este conjunto de leyes era la necesidad de reorganizar al Estado en tres niveles de gobiernos: Nacional, Regional, y Local (provincia y distrito), con el fin de que los objetivos de la descentralización puedan completarse. Para que esto suceda, ciertas facultades y competencias fueron otorgadas a cada uno de los gobiernos regionales y locales.
Cabe mencionar que el objetivo principal de la descentralización es el “desarrollo integral, armónico y sostenible del país mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población (Ley N°27783, 2001); por lo cual, los gobiernos subnacionales tienen el deber intervenir en las áreas que les dicta la ley, de manera que, a largo plazo, sus jurisdicciones muestren un nivel de desarrollo mayor. Estas áreas, tanto para los gobiernos regionales y locales, son la política, la economía y la administración, y dentro de aquellas poseen cierto grado de autonomía; sin embargo, esta autonomía se encuentra en función de las competencias que les han concedido. Naturalmente, un nivel de gobierno mayor tendrá competencias mayores, por lo que los gobiernos regionales tienen más responsabilidades que los gobiernos locales.
Asimismo, estas competencias se dividen en competencias exclusivas, es decir, sólo de los gobiernos regionales o locales, y competencias compartidas, ya sea entre ambos niveles subnacionales o en conjunto con el gobierno nacional. Una de las competencias más importantes que poseen los gobiernos regionales es la provisión de bienes públicos dentro de su territorio, así como la ejecución de corredores económicos, y el apoyo al desarrollo empresarial, mientras que los gobiernos locales también tienen influencia en la infraestructura y ofrecimiento de bienes y servicios públicos, pero con un enfoque un poco más rural, dada la localización de varios municipios. Como consecuencia, es inevitable pensar que el proceso de descentralización, acompañado de tales dinámicas entre niveles de gobierno, teniendo en cuenta la autonomía de estos, haya cambiado al panorama económico, ya sea de la manera esperada o no.
Entonces, uno de los primeros elementos de naturaleza económica que emergen cuando se habla de descentralización es la capacidad fiscal. Debido a que Perú no es un país federal, la mayor parte del ingreso disponible de cada gobierno subnacional viene de las transferencias que realiza el gobierno nacional. Por lo tanto, las decisiones sobre cómo deben ser realizadas las políticas públicas regionales/locales, ya sea para servicios o infraestructura, dependen del presupuesto aprobado por el MEF. No obstante, resulta ser más importante saber cómo se producirán aquellas políticas a que cómo van a ser provistas, ya que puede existir ineficiencia en la asignación pública, como casos de corrupción, y no conseguir los efectos esperados. En ese sentido, investigar sobre cómo han aportado los gobiernos subnacionales en variables como escolaridad, salud, ingreso per cápita a partir de la asignación del ingreso fiscal es una de las aristas que deben ser reforzadas dentro de la economía política interna. Los cambios podrían ser notorios dado el tiempo que ha transcurrido desde el inicio de la descentralización; es decir, han pasado casi dos décadas, por lo que resultados a mediano-largo plazo podrían ser evaluados. Una investigación interesante que se aproxima a esta visión es la de Orihuela, Pérez y Huaroto (2019), quienes estudian los efectos de otro tipo de fuente fiscal: el canon minero, en el número de conflictos mineros.
En relación con el punto anterior, la distribución sería el siguiente paso, es decir, la manera en la que se provisionan los bienes públicos. Según la CEPAL (2002), estos deberían ser repartidos de una manera tan democrática como los bienes y servicios públicos que ofrece el gobierno central. Por ende, con una mayor cobertura, los resultados sobre la población no deberían ser tan heterogéneos a lo ancho de cada jurisdicción. Sin embargo, en la práctica, la cobertura no es total, lo que significa que existen zonas que no disponen de servicios básicos como agua y electricidad, o de infraestructura necesaria para hacer uso de otros bienes como la educación y la salud. Consiguientemente, estas variables mencionadas en el párrafo también son afectadas por este lado. Una propuesta sería estudiar los efectos de la distribución mediante la implementación del análisis espacial utilizado en la economía regional. Dentro de este campo, existen varias metodologías que incluye la aplicación de econometría espacial. Por ejemplo, se puede citar el trabajo de Acemoglu, García-Jimeno y Robinson (2014), en el cual se usa una estructura de redes de municipalidades para el caso colombiano, o la investigación de Herrera y Francke (2009), quienes realizan un estudio a nivel municipal para Perú con datos del 2003. Otra metodología es la utilización de modelos espaciales que pueden ser replicados para el caso peruano y aporten al conocimiento de esta rama de la economía, la cual está desenvolviéndose cada vez más, como el ejemplo inicial Gonzales de Olarte (1999) y el modelo centro-periferia.
Por último, a causa la diversidad subnacional, es decir, las dotaciones iniciales, la densidad poblacional, e incluso los tipos de empresas que posee cada región/provincia/distrito, los resultados también son diversos, lo cual abre las puertas a un tipo de investigación que ha estado tomando fuerza durante los últimos años: los estudios de caso. Según Suárez-Cao, Batlle y Wills-Otero (2017), los estudios regionales y locales “tienen una afinidad electiva con los estudios de caso” (p. 19). Esto estudios consisten en tomar dos o tres ejemplos de un mismo nivel de territorio, de preferencia con características contrastables, para que puedan ser analizados a más profundidad. Se puede llegar a esto mediante la clasificación de regiones, provincias y distritos según estructuras económicas (Behrend y Bianchi, 2017), así como Barrantes, Cueva y Morel (2012) lo hicieron para las regiones de Arequipa y Cajamarca.
