Económica

¿Podrían los gobiernos locales y regionales afrontar una mayor autonomía fiscal?

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El Perú es considerado uno de los países con mayor grado de descentralización fiscal de América Latina [1]. Sin embargo, solo se ha dado el primer paso: un mayor nivel de transferencias hacia las regiones. Entonces cabe preguntarse ¿están preparadas las regiones para asumir una mayor autonomía fiscal?

El proceso de descentralización en el Perú comenzó a partir del 2002 con la implementación de diversas leyes y decretos entre los que destacan la Ley del Canon y la Ley de Bases de la Descentralización. A partir de las cuales, se consideró una división territorial del país en  regiones, departamentos, provincias y distritos. En este proceso, el aspecto fiscal es el considerado de mayor importancia, pues una descentralización de este tipo permite transferir competencias y responsabilidades fiscales desde el gobierno central hacia los gobiernos regionales para que mediante los ingresos y el gasto público puedan adquirir una mayor autonomía.

Los gobiernos regionales, muestran un aumento significativo en el gasto público, sobre todo aquellos con ingresos provenientes de las transferencias del gobierno central por concepto de canon. Además se encuentran los recursos provenientes del Fondo de Compensacion Municipal (FONCOMUN),  y aquellos dirigidos a programas sociales (Vaso de Leche) que son recaudados de forma centralizada perteneciente al Tesoro Público. Estos recursos son redistribuidos a los gobiernos regionales mediante criterios que no consideran las necesidades de cada región, por lo que podrían haber ampliado la brecha de desigualdad en el país.

Es así que este proceso, a pesar de llevar alrededor de diez años, aún no culmina. La descentralización que hemos alcanzado durante este tiempo se basa solamente en un mayor nivel de transferencias de recursos fiscales. Aunque esta era la primera etapa del proceso, aún no hemos podido salir de ella; por lo que no se ha podido dar el siguiente paso que consistiría en la transferencia del 50% de la recaudación de impuestos a las regiones.

Más Transferencias, menor descentralización

El Congreso de la República realizó una evaluación acerca de los avances de la descentralización. En el siguiente cuadro se puede apreciar cómo se ha ido implementado dicho proceso, considerando los ingresos de gobiernos regionales en relación a los del gobierno central.

Participación de los ingresos de los Gobiernos Locales en el total del Gobierno General

 

Fuente de recursos    

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Impuestos Municipales

1.5

1.5

1.2

1.5

1.6

1.9

1.8

1.8

Recursos Directamente Recaudados

3.7

3.3

2.5

2.4

2.5

2.9

2.5

2.3

Canon y sobrecanon, regalías, rent de adua. particip.

1.9

3.3

4.2

7.8

7

6.5

7.5

7.7

Fondos de compensación regional

4.1

4.1

3.8

3.9

4.1

4.2

3.7

3.7

Recursos Ordinarios

2.2

1

0

0.5

0.5

0.5

0.4

2.8

Donaciones y transferencias

0.3

0.4

0.7

1.1

1.3

1

0.8

0.8

Recursos por operaciones oficiales de crédito externo

0

0

0

0

0

0

0

0

TOTAL

13.8

13.6

12.4

17.3

17

16.9

16.8

19.1

Total (en millones de Nuevos Soles)

5776

6516

7525

12101

13482

12309

14714

19574

Fuente: MEF  Elaboración: CMMDF 2012

Sin duda, las transferencias provenientes del Canon corresponden a la fuente de ingreso más importante de las regiones, aunque este tipo de recursos depende de la estabilidad económica del país, el contexto internacional y del desarrollo del mercado de minerales, lo que le otorga  un carácter volátil. Por esta razón, se debe buscar fortalecer la recaudación a nivel local, para así reducir la dependencia de este recurso y poder entrar en la segunda etapa del proceso descentralizador y alcanzar una mayor autonomía. En este sentido, cabe hacerse la siguiente pregunta: ¿Podrían los gobiernos locales y regionales afrontar una mayor autonomía fiscal?

Para responder esta pregunta, primero se debe tener una aproximación de la capacidad tributaria de las regiones para generar recursos fiscales en función a la actividad económica generada en su territorio. De esta forma, se puede conocer la tributación real de cada departamento, la cual será distinta a la recaudación registrada por la SUNAT, ya que en el Perú la mayoría de las empresas tiene su domicilio fiscal en la capital, por lo que la recaudación de la misma es de alrededor del 80% de los ingresos tributarios totales, sin generar este porcentaje en su territorio.

Con este fin, La Asamblea Nacional de Gobierno Regionales (ANGR), realizó una estimación de la tributación generada en cada departamento, donde se puede apreciar que la tributación de la capital se reduce notablemente si se considera el territorio en donde se genera la actividad económica.

Perú: Tributación Total Legal y Territorial por departamentos 2007 (porcentajes)

 
 
Departamento Tributación Legal Tributación Territorial
Lima y Callao

88.46

39.4

Arequipa

2.4

9.72

Ancash

0,59

6.67

La Libertad

1.28

5.87

Pasco

0.1

3.73

Ica

0.54

3.49

Junín

0.54

3.35

Cajamarca

0.24

3.34

Loreto

0.35

328

Cusco

1.81

3.16

Moquegua

0.13

2.92

Piura

1.82

2.83

Lambayeque

0.45

2.23

Tacna

0.23

1.97

Huánuco

0.07

1.68

Ayacucho

0.06

1.10

Puno

0.17

1.02

Madre de Dios

0.05

0.91

Huancavelica

0.05

0.76

Ucayali

0.47

0.75

San Martin

0.11

0.67

Amazonas

0.02

0.44

Apurímac

0.03

0.42

Tumbes

0.07

0.30

Fuente: SUNAT  Estimación: INDE Consultores

El caso más interesante es el de Arequipa, que tiene una tributación espacial de casi 10%, lo que demuestra que las regiones podrían financiar gran parte de sus gastos y así proveer los bienes y servicios públicos de forma descentralizada.

Una recaudación tributaria autónoma por parte de los gobiernos regionales podría permitir, según Efraín Gonzales [2], ampliar la base tributaria y reducir la evasión y elusión, siguiendo incentivos basados en una orientación de gastos hacia las necesidades de cada región. Por ejemplo, Piura podría luchar contra las altas tasas de desnutrición de su población haciendo uso de los recursos del Canon y de un mayor nivel de recursos propios. Es importante considerar que para esto sería necesario cambiar la legislación actual además de establecer mecanismos de control e indicadores de eficiencia para que las instituciones puedan cumplir sus funciones de forma eficiente.

Se puede concluir que mediante cambios en el proceso descentralizador, podríamos tener gobiernos regionales con mayores recursos que puedan reorientar el gasto considerando las diversas necesidades de cada región. De esta forma, mediante un mayor nivel de recursos y transferencias se cumpliría el objetivo de estas herramientas: permitir iguales oportunidades a las personas, favoreciendo la equidad y una mejor calidad de vida.

[1] Información obtenida de la revista coyuntura http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/coyuntura/article/view/4292/4265

[2] ¿Los gobiernos regionales están preparados para tener una mayor autonomía fiscal? – Diario El Comercio Julio 2012.  Link http://elcomercio.pe/economia/peru/gobiernos-regionales-estan-preparados-tener-mayor-autonomia-fiscal-noticia-1445488

Fuentes:

Evaluación del proceso de descentralización. (2012-2013). Congreso de la República. Comisión de descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y modernización de la Gestión del Estado. Lima, Perú.

La Descentralización Fiscal en el Perú. Situación Actual y Propuesta de Coparticipación Tributaria (2009). Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. INDE Consultores. Lima,Perú.

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