Autor: Diego Gonzalo Delgado Diaz
“El objetivo de la política social, en estos tiempos de cambio y ansiedad, es ayudar a que las personas asimilen los shocks que les afectan sin dejar que estos afecten a la percepción de si mismas. Por desgracia este no es el sistema que hemos heredado”
-Abhijit Banerjee y Esther Duflo, 2020
Introducción
Existe un consenso respecto a que la pobreza y la desigualdad son problemas de nuestra sociedad. En este contexto, los conceptos de política social y protección social han ido cobrando mayor relevancia pues estas pueden ser consideradas como herramientas para combatir estos problemas. Esto despierta interés acerca de su naturaleza, eficiencia y eficacia.
- La protección social y las políticas sociales
La protección social, según la FAO (2021), es un conjunto de intervenciones cuyo objetivo es reducir el riesgo y la vulnerabilidad de tipo social y económico, así como aliviar la pobreza y privación extremas. La protección social al estar enfocada en reducir la vulnerabilidad busca centrar sus esfuerzos en las personas más vulnerables.
Las políticas sociales son aquellas que buscan lograr el desarrollo de las personas (Parodi, 1997) por sí mismas o mediante su apoyo. Estas tienen dos objetivos mediante los cuales busca alcanzar dicha meta: (i) actividades orientadas a la formación de capital humano y, (ii) acciones asistenciales (Parodi, 1997). El primer objetivo está alineado con que las personas puedan generar capacidades para generar ingresos por sí mismas; mientras que las segundas están orientadas a apoyar a aquellos que tienen más limitaciones para poder ejecutar esto (Parodi, 1997). Las políticas sociales no son excluyentes con la protección social, una política social puede implicar protección social y la protección social puede implicar políticas para concretarse.
1.1. Las políticas sociales en Perú antes de la pandemia
Las políticas sociales en el Perú han experimentado cambios a lo largo de su historia. La concepción de las políticas sociales depende de la visión de desarrollo adoptada por un país; en este sentido, cada modelo de desarrollo tiene características y tareas del Estado diferentes que repercuten en lo social (Franco, 1996). Desde las reformas estructurales de la década de 1990, basándonos en los modelos planteados por Franco (1996);Perú adoptó el modelo posterior al ajuste. Este modelo promueve un estado regulador y un énfasis social principalmente orientado a la formación de capital humano. Sin embargo, esto no necesariamente implica que se abandonen políticas de protección social para las personas con más limitaciones.
Según Aramburú y Rodríguez (2009), la política social en Perú tiene tres tipos de programas: (i) protectores, orientados a reducir la vulnerabilidad; (ii) habilitadores, orientados a reforzar capacidades y habilidades; y (iii) promotores, orientados a otorgar acceso a oportunidades. Estos programas han ido cobrando mayor relevancia los últimos años tanto en la esfera pública como académica. Estos programas emplean mecanismos particulares para alcanzar su objetivo final: generar y asegurar bienestar en las personas. Estos mecanismos no se restringen a programas asistenciales y en general buscan el desarrollo de las personas, en el corto y largo plazo.
Los programas sociales en Perú, como se mencionó previamente, han ido generando interés (necesario) en la comunidad académica y el Estado para evaluar la efectividad y eficacia de estos. En este sentido se han realizado diversas evaluaciones del impacto de estos programas. En general, estas evaluaciones hallaron efectos positivos tanto planeados como no planeados (Trivelli y Clausen, 2015). No obstante, es posible mejorar estos programas mediante la implementación de nuevos mecanismos y políticas complementarias, es decir, articular las políticas para lograr una mejora aún mayor sobre el desarrollo de las personas.
Frente a esto último, la articulación de los programas ha sido identificada como uno de los retos y oportunidades más relevantes de la política social peruana (Trivelli y Clausen, 2015; Aramburú y Rodríguez, 2009). En esta línea, la política social en el Perú ha ido innovando y avanzando debido a la articulación en diferentes niveles, teniendo como hito más importante la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, el cual dio un marco ordenador de las políticas ya implementadas (Vargas y Clausen, 2015).
2. La política social en la crisis del Covid-19
La crisis del Covid-19 es la crisis más profunda en los ámbitos sanitario, económico y social que ha vivido la humanidad en las últimas décadas. Las personas más afectadas por esta crisis son las más vulnerables, pues estas tienen menos oportunidades de adaptarse ante los cambios y medidas tomadas a raíz de la pandemia (Bottam, Hoffman y Vera-Cossio, 2020). Esto conduce a un aumento en la pobreza y la desigualdad alrededor del mundo. En este sentido, los Estados se han visto en la necesidad de implementar políticas para minimizar los impactos de la pandemia.
Según un informe del Banco Mundial elaborado por Gentillini et al. (2020) hasta el 11 de diciembre del 2020, se habían implementado 1,414 políticas de protección social y respuesta a la pérdida de empleo en 215 países alrededor del mundo. Las políticas predominantes fueron las políticas de asistencia social (62%), seguidas de las de seguridad social (24%) y finalmente las orientadas al mercado de trabajo (14%). Dentro de las políticas de asistencia social las transferencias monetarias (53.1%) fueron las políticas predominantes (Gentillini et al. 2020).
Figura N 1: Tipos de política de protección social durante la crisis del Covid-19
Elaboración propia en base a Gentillini et al. (2020)
Según la clasificación presentada previamente elaborada por Aramburú y Rodríguez (2009), los programas sociales se clasifican en tres tipos (protectores, habilitadores y promotores). De estos, solo los primeros tienen una naturaleza anticíclica (Aramburú y Rodriguez, 2009), es decir, que están diseñados para contrarrestar el impacto del ciclo económico sobre las personas. En esta línea, es claro por qué las políticas predominantes fueron las políticas de protección social durante la pandemia, no solo en el Perú sino en el Mundo.
En América Latina, cuando la pandemia recién llegaba a la región, se recomendó emplear programas ya existentes y extenderlos a un mayor porcentaje de la población. Además, se recomendó también implementar programas de apoyo alimentario y de difusión de información (Vaziralli, 2020). Así, factores importantes de las políticas sociales durante la crisis del Covid son la rapidez de la implementación, la suficiencia y la cobertura; en especial en países en vías de desarrollo, como los de América Latina (Blofield, Giambruno y Filgueira, 2020).
2.1 Las políticas sociales de protección social durante la crisis del Covid-19 en Perú
El Perú es uno de los países más afectados por la pandemia del Covid-19 no solo en la región, sino en el Mundo. La pobreza monetaria se incrementó en 9.9% con lo cual alcanzó a un 30.1% de la población el año 2020 (INEI, 2021). Estas cifras son preocupantes y son resultado de la crisis, así, surge la pregunta sobre qué medidas fueron tomadas para atender a las poblaciones más vulnerables.
La estrategia de protección social durante la pandemia en Perú se centró en la entrega de subsidios. Hasta el momento se ha diseñado siete tipos de subsidios. Cada uno de estos subsidios fue entregado con un fin diferente, en periodos diferentes. En un primer lugar, los bonos se diseñaron para subvencionar el consumo de los hogares ante la imposibilidad de generar ingresos, posteriormente se fueron implementando más subvenciones con fines más específicos. Estas medidas de protección social implicaron un aumento significativo del Gasto en Protección Social por parte del Estado peruano, este incremento del presupuesto solo es comparable al 2012, año posterior a la creación del MIDIS y Pensión 65.
Figura N 2: Cambio entre el Presupuesto Inicial (PIA) y el Presupuesto Modificado (PIM) en Protección Social
Elaboración propia en base a data del Ministerio de Economía y Finanzas (2021).
Las preguntas acerca de la eficiencia y la eficacia de los subsidios puede ser respondida con diferentes conclusiones dependiendo de cómo se analice. Por un lado, están las críticas positivas a esta medida, las cuales se centran en los resultados observados y predichos ante la ausencia de subsidios. En esta línea el Fondo Monetario Internacional (2021) simuló escenarios diferentes para realizar predicciones sobre el impacto de los bonos sobre los niveles de pobreza, se halló que ante la ausencia de bonos el incremento en el nivel de pobreza sería 4.8% mayor a un escenario con los subsidios entregados (31.4% contra 27.7%).
Sin embargo, también se emitieron críticas (mayoritariamente constructivas) a estos, especialmente sobre el diseño e implementación. Jaramillo y López (2021) indican que para el diseño de nuevas políticas similares debe considerarse la subcobertura y factores asociados a la suficiencia de los subsidios, tomando en cuenta las diferentes realidades que afrontan los hogares de manera que se generen incentivos suficientes para lograr objetivos. En esta línea, Vasquéz-Rowe y Gandolfi (2020), mencionan que se debe centrar los esfuerzos de estos subsidios en brindar apoyo económico a los grupos de personas más vulnerables ante la pandemia.
3. El contexto post pandémico y las políticas sociales.
El escenario dejado por la crisis de la Covid-19 es doloroso y difícil de asimilar. Sin embargo, este escenario no es imposible de superar. Se ha dejado descubierta la fragilidad del país en diferentes ámbitos. Los efectos de la pandemia suelen no ser de la misma magnitud para todos como se mencionó previamente. Esto obliga a cuestionarse dos cosas: ¿“cómo” se piensa superar esta crisis? y ¿mediante el uso de qué herramientas? Las políticas sociales, tal como se analizó inicialmente en este artículo, son herramientas poderosas para alcanzar el desarrollo de las personas y por lo tanto deben ser consideradas al momento de elaborar una estrategia para salir de la crisis actual y encaminar a las personas al desarrollo.
En el contexto de la post pandemia debe pensarse en posibles escenarios futuros, pues la Covid-19 genera mucha incertidumbre sobre estos. En este sentido, las políticas sociales deben adecuarse a las necesidades y retos generados a causa de la pandemia. Además, debe atenderse con especial énfasis a la protección social ante el aumento de vulnerabilidad de las personas.
En este sentido debe analizarse las complementariedades entre las PS y las oportunidades generadas a raíz de la pandemia. Por ejemplo, la apertura de cuentas a raíz de la entrega de subsidios puede ser un primer paso, mas no suficiente, para alcanzar la inclusión financiera (Trivelli, 2020). Esta facilitaría la implementación de algunas políticas sociales tales como transferencias condicionadas e incondicionadas; y programas de desarrollo productivo en el escenario pospandémico. Asimismo, también se puede mejorar la virtualización de ciertas actividades como la eduación. La pandemia, también, significa una oportunidad para el mejoramiento en el diseño de nuevas políticas mediante la optimización de bases de datos e integración de estas, que permitiría focalizar de mejor manera las políticas en un futuro.
Si bien no existe una receta mágica para salir de esta crisis y encaminarse al desarrollo en lo que se refiere a políticas sociales, lo que sí es claro es que las políticas implementadas deben tener una visión multisectorial y complementaria mediante una estrategia común.
Conclusión
En el presente artículo se presentó a las políticas sociales como una herramienta útil, mas no suficiente, para alcanzar el desarrollo. Las políticas sociales en Perú han ido mejorando en diferentes ámbitos los últimos años y se ha demostrado que generan impactos positivos esperados y no esperados . La pandemia provocó una crisis sin precedentes, esto ha generado que se implementen políticas sociales con énfasis en la protección social debido al incremento en la vulnerabilidad de las personas. Estas han sido una herramienta importante dentro de las estrategias para contrarrestar la crisis desde un inicio de esta. No obstante, se ha postulado ciertos problemas en estas los cuales de ser resueltos mejorarían su eficiencia y eficacia. Finalmente, se presentó a las políticas sociales como una herramienta para recuperarse en el contexto pospandémico y, posteriormente, encaminarse hacia el desarrollo. En este contexto también es en demasía importante recoger las recomendaciones para mejorar la calidad de las políticas.
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Fuentes:
Aramburú, C. E., & Rodríguez, A. (2011). Políticas sociales y pobreza. In Cies 2011.
Banerjee, A. & Duflo, E. (2020). Buena economía para tiempos dificiles: en busca de mejores soluciones a nuestros mayores problemas. Ciudad de México: Penguin Random House.
Blofield, M., Giambruno, C., & Filgueira, F. (2020). Policy expansion in compressed time. Assessing the speed, breadth and sufficiency of post-COVID-19 social protection measures in 10 Latin American countries.
FAO (s.f.) ¿Qué es la protección social? Recuperado de : http://www.fao.org/social-protection/overview/whatissp/es/
Franco, R. (1996). Los paradigmas de la política social en América Latina. Revista de La CEPAL, 1996(58), 9–22. https://doi.org/10.18356/fd5e5c0e-es
Gentilini, U., Almenfi, M., Dale, P., Lopez, A. V., Mujica, I. V., Quintana, R., Zafar, U., Al-kazali, H. H. K., Allahoum, A., Allieu, A., Maazmi, S. Al, Qassi, N. Al, Andreeva, E., Andrews, C., Archibald, E., Aromolaran, T., Arulpragasam, J., Assy, A. E., Aziz, A., … Williams, A. (2020). Social Protection and Jobs Responses to COVID-19: A Real-Time Review of Country Measures. World Bank, Living Pap. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/33635
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Jaramillo, M., & Lopez, K. (2021). Políticas para combatir la pandemia de COVID-19. (Documentos de investigación, 112). Grupo para el Análisis y Desarrollo (GRADE).
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Parodi, C. (1997). Economía de las políticas sociales. En Repositorio de la Universidad del Pacífico – UP.
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