En las últimas dos décadas, la ineficiencia del Estado peruano ha sido ampliamente cuestionada, pues, a pesar del alto crecimiento económico experimentado, la percepción de bienestar de muchos ciudadanos no ha mejorado lo cual ha desembocado en una larga crisis política, así como conflictos sociales. El Estado peruano es el que debería velar por el bienestar de toda la sociedad en conjunto, por ello, se decidió que el enfoque del siguiente artículo esté en el sector público, dado que si su desempeño no es adecuado, se compromete el bienestar de todos sus ciudadanos. Por lo tanto, se analizará el rol y eficiencia del Estado peruano en la actividad económica a través de tres pilares fundamentales para alcanzar el desarrollo económico. Para ello, en primer lugar, se analiza el pilar de la estabilidad macroeconómica, en segundo lugar, el de la eficiencia a través de la corrección de las fallas de mercado y provisión de bienes públicos, por último, el de la equidad. Se concluye que el desempeño ha sido adecuado respecto a la estabilidad macroeconómica, no obstante, aún queda mucho por hacer respecto a la eficiencia y en temas de equidad.
La interacción adecuada entre el sector público y privado es fundamental para garantizar el desarrollo económico del país. Si uno de aquellos sectores no funciona correctamente, se arriesga el alcance de aquel desarrollo y, en consecuencia, la mejora de calidad de vida de los ciudadanos. Según Stiglitz y Rosengard (2015), el estado está compuesto por instituciones cuyos dirigentes son elegidos en un proceso electoral y; además, posee el derecho de coerción. Estas dos características son las que diferencian al sector público del privado donde los dirigentes son elegidos por los accionistas y no poseen aquel derecho de coerción.
El Estado peruano se divide en tres grandes poderes: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y el Poder Judicial. Estos contienen, a su vez, un amplio número de instituciones que conforman el sector público peruano. Por un lado, la primera característica del sector se encuentra en que los dirigentes de los dos primeros poderes son elegidos democráticamente a través de un proceso electoral. Por ello, su legitimidad recae sobre la población peruana. Por otro lado, la segunda característica es manejada por la SUNAT, que es un organismo adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas. Este posee el derecho de coerción, pues puede obligar a que los ciudadanos paguen impuestos.
El consenso sobre la intensidad de la intervención del gobierno sobre la economía ha experimentado diversos cambios a través de los años. Actualmente, la intervención mínima donde el Estado solo garantiza derechos de propiedad, justicia, entre otros bienes y/o servicios públicos básicos ha dejado de ser válida. El argumento principal que defendía la intervención mínima recaía sobre el conocido Teorema de Coase, el cual indica que, si los costos de transacción son bajos y los derechos de propiedad están bien definidos, entonces es posible alcanzar una solución pareto-eficiente sin intervención estatal. Evidentemente, es insostenible en la actualidad, debido a las fallas de mercado presentes en la economía. En general, actualmente, se considera que el Estado debe intervenir para garantizar la estabilidad macroeconómica, la eficiencia y la equidad (Banco Mundial, 1997; Barrantes et al., 2018; Stiglitz y Rosengard, 2015). A continuación, se explicará a detalle estos 3 fundamentos y cuál ha sido la eficiencia del sector público.
Estabilidad macroeconómica
En primer lugar, la estabilidad macroeconómica es fundamental para el desarrollo económico, por lo que el Estado debe garantizarlo. Esta comprende a todas las políticas económicas que garanticen la estabilidad de precios y el manejo responsable del presupuesto público. Por un lado, mantener una inflación baja es fundamental para que las personas no pierdan capacidad de compra y no vean reducido su bienestar. Esto se alcanza en las últimas dos décadas como se observa en el gráfico 1, debido a reformas del Estado peruano en los 90’s donde resalta la independencia del banco central e implementación de políticas monetarias adecuadas junto a un equipo de profesionales de primer nivel. Por otro lado, incrementar el gasto sin sustento técnico por presiones políticas puede socavar la confianza en el gobierno, dado que se tendrían que aumentar los impuestos, lo cual afecta el presupuesto de las personas, o emitir deuda que en niveles elevados podría provocar una elevación del riesgo país y así un aumento de los intereses de la deuda pública.
Gráfico 1: Tasas de inflación históricas por décadas en países de América Latina (escala logarítmica)
Igualmente, la estabilidad macroeconómica permite el crecimiento económico sostenido del país, por lo tanto, el sector público recauda más y aumenta su presupuesto, por lo que se podría destinar más fondos a sectores importantes como el de educación o salud. Entonces, los canales de transmisión sobre el bienestar social, que es el objetivo del estado, son a través del aumento del PBI y así del presupuesto del Estado peruano. Al respecto, Yamada (2022) encontró efectos positivos en la pobreza, movilidad social y reducción de la desigualdad; no obstante, no hubo efecto en la calidad educativa, aunque sí un aumento del gasto, mientras que, en el sector salud aún hay niveles de atención con fondos reducidos como se observó en la pandemia del 2020. Este problema de niveles de atención sin fondos suficientes se aprecia en el gráfico 2.
Gráfico 2: Modelo de atención hospitalaria en el subsector público – Lima Metropolitana (2020)
Eficiencia
En segundo lugar, el Estado debe garantizar la eficiencia que surge del primer teorema del bienestar donde un equilibrio de mercado competitivo es también un óptimo de Pareto. Para ello, debe ser capaz de corregir las disfunciones del mercado. Según el Banco Mundial (1997), con intervención mínima, debe suministrar bienes públicos puros; con intervención moderada, debe corregir las fallas de mercado; y con intervención dinámica, debe coordinar la actividad privada.
Entonces, el Estado debe garantizar la provisión de bienes públicos puros de acuerdo con Barrantes et al. (2018) y el Banco Mundial (1997). Esto se debe a que los agentes privados no poseen incentivos para proveerlos en su nivel óptimo, pues existen los free rider que preferirán no contribuir a su provisión, dado que gozarían de todas formas de sus beneficios por las características intrínsecas del bien de no rivalidad y no exclusión.
Al respecto, Barrantes et al. (2018) resalta los siguientes bienes públicos: defensa nacional, seguridad ciudadana, estabilidad macroeconómica, derechos de propiedad y salud pública. Estos son esenciales para que la actividad privada pueda desarrollarse correctamente, pues otorgan confianza y predictibilidad a los agentes económicos para que puedan, por ejemplo, realizar nuevas inversiones que generen empleo sin temor a la destrucción de la propiedad privada.
Esto significa que la provisión de bienes y servicios públicos básicos es uno de los roles principales que debe tener el Estado peruano. Al respecto, el INEI (2022a) señala que, en el 2021, el 90.6% de hogares cuenta con servicio de agua por red pública, 76.3% con servicio de alcantarillado, 71.2% con servicio municipal de barrido de calles, 94.1% con servicio de energía eléctrica mediante red pública y 98.2% con servicio municipal de recolección domiciliaria de basura. Esto refleja que, a pesar del alto crecimiento económico experimentado en las últimas dos décadas, la brecha en servicio de alcantarillado y servicio municipal de barrido de calles sigue existiendo como se observa en el gráfico 3.
Gráfico 3: Hogares que tienen servicio de alcantarillado y otras formas de disposición sanitaria de excretas (%)
Asimismo, un 90.6% de hogares con servicio de agua refleja una mejora de solo 4.7 puntos porcentuales respecto al 2013 (INEI 2022a). Esto es una mejora poco significativa y refleja serios problemas en la gestión de SEDAPAL. De igual manera, respecto a la seguridad ciudadana, el INEI (2022b) encontró que la población mayor a 15 años víctima de algún hecho delictivo a disminuido de 30.8% en el 2015 a 18.2% en el 2021, sin embargo, los robos con arma de fuego han aumentado. En general, estos podrían considerarse resultados positivos para el Estado peruano, no obstante, aún se mantiene alto el porcentaje de actos delictivos. En línea con lo mencionado, el INEI (2022b) indica que la percepción de inseguridad ciudadana solo ha disminuido en 4.5 puntos porcentuales respecto al 2015.
De igual manera, se puede analizar los resultados en el cierre de la brecha de infraestructura en el Perú. En línea con lo mencionado, ComexPerú (2023) muestra el problema que tienen el Estado peruano y en especial los gobiernos regionales y locales para ejecutar todo el presupuesto asignado. Igualmente, Bonifaz et al. (2020) calcula la brecha de infraestructura a largo plazo del Perú comparándolo con países de la Alianza del Pacífico, OCDE y asiáticos; y encuentra que los sectores con una mayor brecha son los de transportes, saneamiento y salud. Esto refleja la necesidad de una mejora de la capacidad del Estado peruano si es que se quiere aumentar el bienestar de los ciudadanos y alcanzar el desarrollo económico del país. En efecto, en el gráfico 4, se muestra la composición sectorial de la brecha de infraestructura a largo plazo.
Gráfico 4: Composición sectorial de la brecha de acceso básico a la infraestructura de largo plazo
Además, según Barrantes et al. (2018), el Banco Mundial (1997) y Stiglitz y Rosengard (2015), el Estado también debe intervenir ante fallos de mercado tales como las externalidades, monopolios e información imperfecta. Por ejemplo, se sabe que la educación provoca externalidades positivas, pues tener un mayor número de ciudadanos educados provoca efectos positivos en el largo plazo en temas de ampliación de conocimiento que beneficia a la sociedad en su conjunto. Por ello, en Perú, existe la oportunidad de optar por la educación estatal gratuita e incluso se han implementado programas de becas como Beca18 que financie los estudios superiores de los jóvenes talentosos de bajos recursos. Estos son grandes avances realizados desde el Estado peruano. Sin embargo, Yamada (2022) resalta que, a pesar de los grandes avances en acceso a la educación, la calidad continúa siendo muy baja.
De igual manera, el Estado Peruano cuenta con una serie de reguladores de los servicios públicos como OSINERGMIN, en energía y minas; SUNASS, en saneamiento; OSITRAN, en transporte; y OSIPTEL, en telecomunicaciones. Su objetivo principal es proteger el derecho de los consumidores y evitar abusos de poder, así como velar por la libre competencia. Por otro lado, el encargado de implementar políticas antimonopólicas y velar por la competencia en el mercado peruano es INDECOPI.
A pesar de la existencia de todos aquellos organismos reguladores, lo cierto es que aún quedan varios aspectos por mejorar para alcanzar un marco regulatorio de calidad. Al respecto, la OCDE (2016b) encontró que el Estado Peruano requiere de una política de calidad regulatoria que sea supervisada por un único organismo, uso del análisis de impacto regulatorio (RIA por sus siglas en inglés) y la reducción de la carga administrativa de los trámites. En efecto, en el gráfico 5, se aprecia cómo Perú aún no alcanza el nivel de los países de la OCDE, debido a la persistencia de barreras al emprendimiento, comercio e inversión. Esto refleja que el entorno regulatorio aún no alcanza el nivel óptimo donde se debería incentivar la competencia, innovación e incrementar la eficiencia de las firmas sin sobrecargarlas con regulaciones demasiado complejas, alto número de trámites que solo contraen la inversión privada (OCDE, 2016a)
Gráfico 5: Economy-wide Product Market Regulation
Respecto a la información imperfecta, un ejemplo relevante para el Perú es el de la implementación de los octógonos, que consiste en que la etiqueta de determinados bienes tendrá que mostrar el alto contenido en grasas trans, azúcar, sodio y grasas saturadas. Su uso permite solucionar el problema de información asimétrica, dado que ahora los consumidores conocen el contenido dañino del producto que desean comprar, por lo que podrán tomar una decisión más adecuada sobre su consumo. El impacto, según CPI (2020) es positivo, pues la mayoría de los ciudadanos ha disminuido o dejado de consumir aquellos bienes con alto contenido dañino para la salud, debido a la presencia de los octógonos. Por ello, se puede afirmar que el Estado peruano está corrigiendo los problemas de información asimétrica al menos en este aspecto.
Equidad
En tercer lugar, el Estado debe procurar que la equidad para evitar posteriores conflictos sociales que afecten negativamente la viabilidad del país. La equidad se refleja en el segundo teorema del bienestar donde una solución Pareto-eficiente puede ser también un equilibrio de mercado si se redistribuye la riqueza. Al respecto, Stiglitz y Rosengard (2015) señalan que un Estado con intervención mínima debe garantizar la protección de los pobres; uno de intervención moderada debe ofrecer seguros sociales; y uno de intervención dinámica debe redistribuir activos.
El Estado peruano ha implementado diversos programas de lucha contra la pobreza, así como de seguros sociales. Los más importantes son Juntos, Pensión 65 y Qali Warma. Estos buscan otorgar ciertos bienes y servicios a quienes no pueden acceder a ellos, debido a situaciones de pobreza monetaria o de falta de oportunidades.
En el primer caso, según Silva y Stampini (2018), se realizó transferencias monetarias a los hogares que residen en un distrito con mas de 40% de pobreza, califican como pobre según condición socioeconómica y cuentan con al menos un miembro niño, gestante o adolescente, por lo que los resultados han sido positivos en términos de salud y educación.
En el segundo caso, se otorga una pensión bimensual de 250 soles a los adultos mayores pobres extremos de más de 65 años. La finalidad es poder aumentar su bienestar y procurar que tengan una vejez digna. Los autores Gertler y Galiani (2016) encontraron que se redujo la pobreza extrema de adultos mayores que trabajan, aunque no hubo mejoras en el acceso a servicios de salud. Asimismo, como se observa en el gráfico 6, el consumo del hogar aumentó, mientras que los niveles de depresión y trabajo disminuyeron.
Gráfico 6: Efecto de las pensiones no contributivas en México y Perú (%)
En el tercer caso, Qali Warma es un programa que brinda un servicio alimentario a niños de instituciones educativas estatales. Por un lado, Lavado y Barrón (2019) encuentran efectos positivos en el rendimiento de pruebas cognitivas de niños que no tienen desayuno en su hogar, asimismo, se genera un considerable ahorro para los hogares. Por ello, se estarían cerrando las brechas sociales en aprendizaje. Por otro lado, Francke y Acosta (2021) encontraron efectos no significativos sobre la anemia y desnutrición crónica en niños de 3 a 5 años.
Considerando el impacto de estos tres programas sociales se podría decir que los resultados han sido positivos en la lucha contra la pobreza y provisión de seguros sociales a través de pensiones con fines redistributivos. Sin embargo, si se observa la evidencia empírica a nivel país, aún queda mucho por recorrer y el desempeño del Estado peruano aún no es suficiente si se desea garantizar la equidad. En efecto, según el Banco Mundial (2023), a pesar de los grandes avances en la reducción de la pobreza, aún queda mucho por hacer respecto a la vulnerabilidad de caer en ella, dado que, después de la pandemia, 7 de cada 10 peruanos se encuentran en situación de pobreza o de vulnerabilidad como se observa en el gráfico 7.
Gráfico 7: Porcentaje de pobreza y vulnerabilidad
Conclusiones
Las conclusiones son amplias según el ámbito de intervención del Estado peruano, no obstante, en general se plantea la necesidad de un incremento de la eficiencia del sector público. En primer lugar, se mencionó la importancia de la estabilidad macroeconómica. Al respecto, los resultados generados por el Estado peruano en el buen manejo de las finanzas públicas, independencia del BCRP, uso de reglas fiscales adecuadas, reformas estructurales y estabilidad de precios han sido en general positivos en la reducción de la pobreza, incremento de la movilidad social y reducción de la desigualdad. Por ello, se puede afirmar que la fortaleza macroeconómica es el pilar más fuerte del Perú.
En segundo lugar, la capacidad del Estado peruano para corregir las disfunciones del mercado es aún insuficiente a pesar de las innegables mejoras. Por un lado, respecto a la provisión de bienes y servicios públicos básicos, continúa existiendo una amplia brecha de saneamiento, problemas de inseguridad ciudadana, incapacidad de ejecutar el presupuesto público en gobiernos subnacionales, así como una amplia de brecha de infraestructura de largo plazo. Por otro lado, el Estado peruano ha tenido ciertos avances en la corrección de las fallas de mercado a través de beca18 por sus externalidades positivas y los octógonos que solucionan el problema de información asimétrica y traen efectos positivos en la salud. No obstante, aún queda mucho por avanzar en los temas regulatorios a través de la implementación del Análisis de Impacto Regulatorio, el cual es requisito para pertenecer a la OCDE, y en la reducción de las barreras al emprendimiento, comercio e inversión.
Por último, el Estado peruano no ha podido aumentar la equidad a pesar de la magnitud de todos los programas sociales que ha implementado. Si bien es cierto que Juntos, Pensión 65 y Qali Warma han tenido en general efectos positivos, la vulnerabilidad continúa en niveles muy elevados y pone en riesgo a muchos hogares de caer en la pobreza de nuevo. Por ello, el Estado debe procurar incrementar el impacto de sus programas sociales, así como otros factores que puedan contribuir a la reducción de la pobreza como el crecimiento económico, reducción de la informalidad y la brecha de productividad. De esta manera, fortaleciendo también la capacidad estatal en la provisión de bienes públicos y como corrector de fallas de mercado, se podrá alcanzar el desarrollo económico del país, por lo que el proyecto país como república-nación donde se garantice la vida digna de todos los peruanos estará más cerca de cumplirse.
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